La regolazione dell’accesso e dell’interconnessione Emma Putzu ENEL – Affari Istituzionali e Regolamentari 14 Maggio 2

1. La regolazione dell’accesso e dell’interconnessione Emma Putzu ENEL – Affari Istituzionali e Regolamentari 14 Maggio 2004

2. Indice • 1) Accesso e interconnessione • 2) La regolazione dell’accesso • • Regolazione dell’accesso nel caso di separazione strutturale. • 3) La regolazione dell’interconnessione • 4) La regolazione dell’accesso e dell’interconnessione nel settore gas • • La descrizione del mercato e delle infrastrutture • La normativa • La regolazione dello stoccaggio • La regolazione dei terminali di rigassificazione

3. La regolazione dell’accesso e dell’interconnessione Origine Liberalizzazione dei settori precedentemente in monopolio caratterizzati da reti infrastrutturali (telecomunicazioni, energia elettrica, gas). Obiettivi • Efficienza allocativa (prezzi cost reflective) • Produttiva (minimizzare i costi di produzione) • Economica (economie di scala e gamma) Efficienza statica Efficienza dinamica • Sicurezza dell’offerta (incentivi agli investimenti)

4. Gli strumenti regolatori • Regolazione ex ante • • Regolazione delle condizioni economiche d’accesso/interconnessione (prezzi finali e intermedi). • Regolazione delle condizioni tecniche d’accesso/interconnessione (qualità). • Criteri di ripartizione della capacità scarsa. • Unbundling. • Regolazione ex-post (antitrust, legge 287/90) • Verifica che l’accesso venga concesso a condizioni eque, trasparenti, non discriminatorie.

5. Accesso e Interconnessione Accesso two wayo interconnessione Accesso one way Impresa A1 Impresa A Impresa A2 Impresa B2 Impresa B1 Impresa A3 Impresa A

6. Accesso e Interconnessione … alcuni esempi Input essenziali nelle diverse industrie e modalità di accesso Input Settori Accesso one-way Accesso two-way senza concorrenza Accesso two-way con concorrenza Fornitura del gasFornitura dell’energia elettricaServizi ferroviariTelecomunicazioni Posta internazionale Operatori internazionali di telecomunicazioni Concorrenza tra le reti di telecomunicazione GasdottoRete di trasmissioneBinari, stazioniRete locale di accesso Consegna all’estero. Terminazione di chiamata sulla rete di un operatore estero Terminazione di chiamata sulla rete di un operatore concorrente

7. L’accesso • Esiste un’unica infrastruttura. • Rivalità nel consumo, esternalità di rete negative. • Tipico delle prime fasi di apertura del mercato. • Asimmetria tra gli operatori. • Deve essere regolato ex ante ed ex post.

8. Interconnessione • Esistono reti alternative. • Esternalità di rete positive. • Interazione strategica tra le imprese (collusione), ad esempio reti estere di telecomunicazione. • Tipica delle fasi di liberalizzazione avanzata. • Può essere negoziata o regolata (in alcuni casi solo ex post).

9. La natura del bene Essential facility, e diritto d’accesso La normativa riconosce l’esistenza di un diritto d’accesso alle infrastrutture indispensabili per la fornitura del servizio, non duplicabili a condizioni economicamente vantaggiose dai nuovi entranti. Il rifiuto d’accesso ad una infrastruttura essenziale si configura come un abuso di posizione dominante (art. 81 e 82 del trattato e l.n. 287/90). Strumenti regolatori per garantire l’accesso: Regolazione ex ante ed ex post. Criticità: incentivi agli investimenti, prezzo e condizioni d’accesso, estensione temporale della non duplicabilità.

10. La natura del bene Essential facilitye diritto di interconnessione L’essenzialità della risorsa in alcuni casi non discende dalla sua limitata disponibilità o dalla non duplicabilità quanto piuttosto dall’inutilità di una infrastruttura isolata. Il problema dell’Interconnessione è rilevante in mercati contendibili e in uno stadio avanzato di liberalizzazione. Accesso negoziato o regolato.

11. Struttura di Mercato e regolazione ex ante dell’Accesso one way Esiste una singola impresa che fornisce tutti i servizi. ==> il problema dell’accesso è internalizzato. Il Regolatore regola il prezzo finale e la qualità del servizio. Monopolio Integrato • La gestione della rete è una attività in monopolio e chi gestisce la rete non offre servizi finali. Vi possono essere diverse forme di separazione strutturale: • Proprietaria • Societaria • Il Regolatore fissa i prezzi d’accesso, le condizioni tecniche e la qualità. Separazione strutturale

12. Struttura di Mercato e regolazione ex ante dell’Accesso one way Integrazione verticale con liberalizzazione L’incumbent possiede una rete cui accedono altri operatori che forniscono servizi al mercato finale. L’incumbent è però verticalmente integrato e offre anch’esso servizi nel mercato finale. Esempio tipico: telecomunicazioni (Telecom). Il Regolatore regola i prezzi d’accesso, le condizioni tecniche e la qualità.

13. Separazione strutturale e Regolazione ex ante dell’Accesso one way • Problemi di efficienza statica in assenza di regolazione • 1) Indipendenti dalla forma di separazione: • Prezzi d’accesso troppo elevati,penalizzano l’ingresso dei nuovi operatori e limitano la concorrenza nel mercato del servizio finale. • Bassa qualità dell’accesso, nessun incentivo ad investire nella qualità del servizio. • 2) Tipici della separazione societaria: • • Condizioni di accesso eccessivamente rigide o penalizzanti Ad esempio non si consente lo scambio di capacità sul sistema nel caso in cui un concorrente perda o acquisti nuovi clienti. • • Vantaggi informativi del gestore di reteAd esempio possesso di informazioni relative alla capacità disponibile: la mancata comunicazione o i ritardi penalizzano i concorrenti che possono perdere un cliente. Non consente la verifica delle procedure di allocazione della capacità scarsa o della legittimità del rifiuto d’accesso. • • Accesso discriminatorio, in caso di capacità scarsa o asimmetrie informative del gestore di rete, si riservano le infrastrutture più efficienti agli operatori appartenenti al medesimo gruppo, si concede l’accesso in punti non convenienti per i concorrenti, o perché penalizzanti geograficamente o perché congestionati.

14. Separazione strutturale e Regolazione ex ante dell’Accesso one way Problemi di efficienza dinamica 1) Scarso incentivo agli investimenti nel caso di separazione proprietaria. 2) Distorsioni agli investimenti nel caso di separazione societaria, si investe maggiormente nelle infrastrutture direttamente utilizzate. 3) Incentivi a vincolare la capacità nel lungo periodo (es. contratti take or pay).

15. Separazione strutturale e Regolazione ex ante dell’Accesso one way Obiettivi regolatori Efficienza statica Efficienza dinamica Strumenti 1) Regolazione dei prezzi 2) Regolazione della qualità 3) Regolazione tecnica 4) Obblighi di servizio pubblico Strumenti 1) Regolazione dei prezzi 2) Eliminare vincoli di capacità (take orpay). 3) Definire i criteri di assegnazione della capacità: riserva di capacità; assegnazione pluriennale della capacità fornisce segnali sulla scarsità delle infrastrutture.

16. Regolazione dei prezzi d’accesso Concorrenza perfetta nel mercato a valle 1) Soluzione di first best: Se i beni sono sostituti e gli operatori competono alla Bertrand (ad esempio nel settore gas), le tariffe efficienti sono pari al costo marginale t = MC. Criticità:poiché vi sono economie di scala la fissazione di un prezzo pari al MC non consente la copertura dei costi medi. 2) Soluzione di second best: t = AC un solo bene t = Mc + Mark - up (Ramsey, ECPR) più beni

17. Regola dell’Efficient ComponentPricingRule (ECPR) • La tariffa di accesso copre i costi marginali sostenuti dall’incumbent per garantire l’accesso + il costo opportunità per l’eventuale riduzione dei profitti causati dal nuovo entrante. • L’ECPR è uno strumento che spinge verso soluzioni efficienti (i costi dell’entrante devono essere inferiori a quelli dell’incumbent).

18. Regolazione dei prezzi d’accesso Concorrenza imperfetta nel mercato a valle Problema: doppia marginalizzazione Soluzione: 1) Senza costi fissi di entrata a valle  abbassare t 2) Con costi fissi di entrata a valle  alzare t si evitano duplicazioni delle risorse.

19. Regolazione dei prezzi d’accesso: prassi regolatoria • Riconoscimento dei costi storici di costruzione della rete (es. TLC). • Regolazione con Price cap pone un tetto alla crescita dei prezzi. • Criticità: implicito riconoscimento di tutti i costi sostenuti dall’impresa ex monopolista, anche sostenuti in modo inefficiente. • Soluzione: costi incrementali di lungo periodo.

20. Separazione strutturale e Regolazione ex ante dell’Accesso one way Regolazione delle condizioni tecniche di accesso Il regolatore fissa: - Le caratteristiche qualitative del servizio, individua i parametri relativi alla sicurezza (manutenzione del sistema), alla continuità del servizio (gestione dei guasti e delle emergenze), al la qualità commerciale (standard specifici per l’attivazione del servizio) prevedendo un sistema di incentivi con premi e penalità. Potere di sanzione del regolatore. - Gli incentivi per un uso efficiente delle reti (standard di manutenzione). - I criteri di ripartizione della capacità scarsa. Inizialmente il regolatore individua i requisiti e le priorità d’accesso, successivamente ripartisce la capacità sulla base della regola di allocazione prescelta (Aste, pro-quota, first-come first served). - Gli obblighi informativi delle società di gestione delle infrastrutture e le modalità di aggiornamento e diffusione delle informazioni.

21. Struttura di mercato e regolazione ex ante dell’interconnessione Perché regolare l’interconnessione in presenza di network competition ? • 1) Operatori asimmetrici possiedono un differente potere di • mercato  discriminazione di prezzo: • Esiste ampio spazio per l’intervento regolatorio: • Il regolatore fissa le tariffe di interconnessione (le tariffe ottimali sono identiche a quelle determinate nel caso dell’accesso one way) e regola le condizioni tecniche diaccesso.

22. Struttura di mercato e regolazione ex ante dell’interconnessione Perché regolare l’interconnessione in presenza di network competition ? • 2) Operatori simmetrici (identico potere di mercato) vi è il rischio di comportamenti collusivi; problema rilevante in un mercato maturo come quello delle telecomunicazioni: • • Tariffe di interconnessione elevate possono sostenere un accordo collusivo • Può esistere spazio per un intervento regolatorio sui prezzi e sulle condizioni tecniche di armonizzazione delle reti. • Armstrong (1998): tariffa ottimale <MC

23. Struttura di mercato e Regolazione ex post dell’accesso Antitrust: Legge 287/90 1) Verifica che l’accesso venga concesso a condizioni eque trasparenti, non discriminatorie; 2) Garantisce l’accesso e l’interconnessione ogni qualvolta la regolazione di settore abbia fallito. 3) Garantisce il diritto di accesso e di interconnessione in quei settori ove non vi è il riconoscimento generalizzato di un diritto di accesso alle reti. Ad esempio, nelle telecomunicazioni vi è un obbligo di accesso solo per gli operatori aventi notevole forza di mercato. 4) Sanziona eventuali condotte che si concretizzano in abusi di posizione dominante compiuti nella gestione dell’accesso alla rete. 5) Il ruolo antitrust diviene crescente con la liberalizzazione del settore.

24. Il mercato del gas in Italia 1,4 Altri usi 20,5 Industriale 25,4 Civili 2005 77,0 Gmc 2010 94,2 Gmc L’evoluzione prevista

25. La struttura del mercato del gas nel 2002

26. Le infrastrutture del sistema gas Grandi dorsali di trasporto gas in alta pressione che si dipartono dai punti di immissione, dagli stoccaggi, e dai giacimenti nazionali (circa 8200 km) gestite da Snam Rete Gas (Eni). La rete nazionale di trasporto Monopolio locale - Gasdotti in media e bassa pressione connessi alla rete di trasporto nazionale si estendono per 175 mila km. Suddivise tra circa 780 esercenti. Reti di distribuzione Attività in concessione ventennale. Impianti che garantiscono l’accumulo di gas e la successiva erogazione per far fronte a richieste del sistema. Gli impianti di stoccaggio Impianti in cui avviene la rigassificazione del gas scaricato in fase liquida dalle navi metaniere (vaporizzazione e compressione). Attualmente vi è un unico terminale (Panigaglia) di proprietà dell’Eni. I terminali GNL

27. La rete di trasporto Snam Tarvisio Passo Gries Gorizia Panigaglia Altri ENI Mazara del Vallo

28. Le caratteristiche tecniche delle infrastrutture di stoccaggio • TIPOLOGIE DEI SITI • Giacimenti esauriti • Più comuni, meno costosi, unico ciclo annuale. Tassi di prelievo giornaliero variabili. Il rapporto tra capacità totale e cushion gas raggiunge circa il 50%. • In Italia abbiamo solo giacimenti esauriti. Stoccaggi Gas Italia (gruppo ENI) gestisce 8 impianti (15 GMmc); Edison Gas 2 impianti (120 Mmc). • Acquiferi naturali • Lo stoccaggio in bacini acquiferi è in genere più costoso da sviluppare e mantenere rispetto alle riserve esaurite, è utilizzato in via residuale. Rapporto cushion gas capacità totale al di sopra del 50%, può arrivare anche all’80/90%. Tassi di prelievo e durata del ciclo sono comparabili a quelli delle riserve esaurite. • Cavità saline • Costose da sviluppare ma molto ricercate perché hanno una disponibilità di prelievo giornaliero molto elevata e cicli di riempimento prelievo più brevi. Infine, il rapporto tra cushion gas e capacità totale è molto basso circa 25%.

29. La regolazione dell’accesso alla rete

30. La normativa Comunitaria: Direttiva 2003/55/CE • Art. 18 • Accesso regolato ai sistemi di trasporto, distribuzione e GNL, concesso a condizioni trasparenti oggettive, non discriminatorie; basato su tariffe pubbliche approvate dal regolatore. • Accesso agli impianti di stoccaggio: negoziato o regolato • Art. 21 • Le imprese del gas possono rifiutare l’accesso qualora: • non vi sia capacità disponibile; • obbligo di servizio pubblico; • gravi difficoltà economiche legate ai take or pay. • Il rifiuto deve essere motivato. • Gli Stati membri adottano le misure per consentire a un cliente potenziale di sostenere costi per le nuove infrastrutture. • Art. 22 • Prevista la riserva di capacità e l’accesso negoziato per chi investe in nuove infrastrutture incentivo agli investimenti

31. La normativa Italiana: Decreto 164/00 (Letta) Accesso regolato (art. 24) • Regolazione tecnica e economica “l’Autorità … fissa i criteri atti a garantire libertà di accesso a parità di condizioni, la massima imparzialità e la neutralità” dell’utilizzo delle infrastrutture (Comma 5). • “ Le imprese del gas hanno l’obbligo di permettere l’accesso al sistema a coloro che ne facciano richiesta” (Comma 1). • Rifiuto d’accesso solo nei casi in cui (Comma 2): 1) non vi sia capacità disponibile; 2) obbligo di servizio pubblico; 3) gravi difficoltà economiche legate ai take or pay.

32. La normativa Italiana: Decreto 164/00 (Letta) Unbundling (art. 21) • ”… l’attività di trasporto e dispacciamento è oggetto di separazione societaria da tutte le altre società del settore gas ad eccezione dell’attività di stoccaggio che è comunque oggetto di separazione contabile e gestionale dalla società di trasporto e di separazione societaria da tutte le altre attività del settore gas.” (Comma 1). • L’attività di distribuzione è oggetto di separazione da tutte le altre attività (Comma 2).

33. La regolazione di un’essentialfacility: Il caso dello stoccaggio del gas nautrale

34. La regolazione dell’attività di stoccaggio • • Separazione societariaL’art. 21 del Decreto 164/00 stabilisce che l’attività di stoccaggio è oggetto di separazione contabile e gestionale dall’attività di trasporto e dispacciamento e di separazione societaria da tutte le altre attività del settore gas. • Nel 2001 nasce Stoccaggi Gas Italia. • Regolazione tariffariaLa delibera 26/02 fissa i criteri per la determinazione delle tariffe di stoccaggio. • Regolazione tecnicaLa delibera 26/02, fissa le disposizioni disposizioni transitorie per la regolazione del conferimento di capacità e il bilanciamento del sistema.

35. La regolazione tariffaria Prezzi applicati da Stogit prima della regolazione Discriminazione di prezzo La regolazione tariffaria: Delibera 49/02 • Riduzione del corrispettivo di spazio da 0.54 a 0.257 • Eliminazione della discriminazione

36. La regolazione tariffaria: criticità • 1) Eliminare sussidi incrociati e favorire l’ingresso dei nuovi operatori • Tariffe aggregate per la totalità degli impianti • • CONTRO: il gestore può adottare una politica di sussidi incrociati tra impianti efficienti e meno efficienti; • • PRO: sistema di tariffazione meno complesso, minori costi di gestione sia per il proprietario che per gli utenti. • Tariffe disaggregate per impianto (B) • • CONTRO: sistema di tariffazione più complesso, maggiori costi di gestione sia per il proprietario che per gli utenti; • • PRO: consente l’eliminazione dei sussidi incrociati, facilita l’accesso dei nuovi entranti che possono competere con i siti meno efficienti dell’incumbent.

37. La regolazione tariffaria: criticità • 2) Favorire i nuovi investimenti • Regolazione tariffaria dei servizi speciali • Attualmente le società di stoccaggio possono offrire su base negoziata servizi non tradizionali. • PRO: disposizione volta ad incentivare l’offerta di servizi innovativi, i nuovi investimenti e l’ingresso di nuovi operatori. • CONTRO: in assenza di concorrenza tra società di stoccaggio o con servizi flessibili alternativi consente alla società di stoccaggio di praticare prezzi elevati. Unico incentivo ai nuovi investimenti.

38. La regolazione delle condizioni tecniche Obiettivi e strumenti Per garantire la trasparenza e la non discriminazione dei criteri di accesso il regolatore ha espressamente previsto: • gli obblighi informativi delle società di stoccaggio in relazione alla capacità impegnata e disponibile; • i meccanismi di ripartizione della capacità scarsa (ripartizione pro- quota con priorità allo stoccaggio minerario strategico e al civile non idoneo); • meccanismi flessibili di accesso e di bilanciamento del sistema che garantiscono scambi di capacità, il trasferimento della capacità nel caso in cui vi sia il trasferimento del cliente, compensazioni tra utenti in caso di sbilanciamento del sistema.

39. La regolazione delle condizioni tecniche Criticità Incertezza regolatoria: regole transitorie in attesa del codice di stoccaggio. Rigidità nella gestione della capacità disponibile (proporzioni fisse tra stoccaggio di modulazione, strategico e minerario). Complesso verificare la ripartizione della capacità scarsa (sovrapposizione tra le richieste degli operatori).

40. La regolazione dell’attività di rigassificazione

41. La regolazione delle infrastrutture di importazione gas/GNL • Attualmente in Italia esiste un solo terminale di GNL (Panigaglia) non espandibile (3,6 miliardi metri cubi/anno di capacità). • In assenza di nuovi terminali, circa il 96% delle importazioni al 2010 sarà soddisfatto attraverso gasdotti controllati dagli attuali operatori. • La costruzione del terminale è necessaria per ottenere indipendenza e aprire il mercato. • Accesso riservato all’80% della nuova capacità (Delibera 91/02). Promozione degli investimenti Maggior remunerazione degli investimenti (9,15%)

42. Bibliografia Armstrong M. e Doyle C. (1995) The Economics of Access Pricing, Paris, OECD. Armstrong M., Doyle C. e Vickers J. (1996) The Access pricing Problem: A Synthesis, in “Journal of Industrial Economics”, Vol. 44, pp. 131-150. Armstrong M. e Vickers J. (1998) The Access Pricing Problem with Deregulation: A Note, in “Journal of Industrial Economics”, Vol. 41, n. 4, pp. 335-359. Brannan J. Kansas J.D. (1999)Open Broadband Access: An Essential Facility Doctrine Analysis, in internet:www.ku.edu/~cybermom/CLJ/brannan/Broadband.htm Cambini C., Ravazzi P. e Valletti T. (2000) Regolamentazione e mercato nelle telecomunicazioni, Carocci. Conticelli M. (2001)I diritti di accesso e di interconnessione nella nuova disciplina dei pubblici servizi a rete, in “Mercato concorrenza regole”, a. III, n. 2, Agosto. Durante D., Moglia G.G. e Nicita A. (2001) La nozione di Essential Facility tra regolamentazione e antitrust - La costruzione di un test, in “Mercato concorrenza regole”, a. III, n. 2, Agosto. Economides N. (1996)The Economics of Network, in “International Journal of Industrial Organization”, Vol. 14, n. 2. Economides N. (1997)The Tragic Inefficency of the M-ECPR, Working Paper, in www.stern.nyu.edu/networks/cvonoref.html. Economides N. e White L.J. (1995) Access and Interconnection Pricing: How Efficient is the Efficient Component Pricing Rule?, in “Antitrust Bulletin”, Vol. XL, n. 3. Marzi G., Prosperetti L. e Putzu E. (2001)La regolazione dei servizi infrastrutturali, Il Mulino. Settembre.