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Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe

Curso Internacional Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados La Antigua Guatemala, 4-15 de julio de 2005. Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe. Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas.

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Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe

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  1. Curso Internacional Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados La Antigua Guatemala, 4-15 de julio de 2005 Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

  2. PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA • Parte A:LAS FINANZAS PÚBLICAS • visión de conjunto • ingresos públicos • gasto público • descentralización fiscal • deuda pública • saldo público y ciclo macroeconómico • Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS • reglas macro-fiscales • políticas contra-cíclicas • transparencia, sistemas y pasivos contingentes • participación ciudadana y presupuesto • gestión pública por resultados

  3. Índice de la presentación • El Contexto • Principios para un pacto fiscal • Algunos problemas (de difícil solución)

  4. Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

  5. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1990: • El aumento es generalizado; • Y más intenso cuanto menor el punto de partida

  6. América Latina: Evolución del Gobierno Central • Cuando la base de comparación es 1980: • El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; • Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

  7. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

  8. Evolución de la deuda pública según cobertura institucional Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

  9. Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

  10. Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual Supuestos macroeconómicos prudentes Técnicas de agregación del presupuesto Transparencia Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado) Flexibilidad gerencial Gestión por resultados El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...

  11. La gestión por resultados en la práctica • Objetivos: • Vincular costos, insumos, productos y resultados • Aumentar la evaluación externa de programas • Reestructurar procesos presupuestarios • Muchas expectativas por parte de las ONP “Los estudios indican que las reformas en Nueva Zelandia han tenido un énfasis sobre la eficiencia que sobre la eficacia, con vínculos poco claros con las políticas”. “Hoy, la gestión por resultados se preocupa de productos. Mientras los productos son fácilemente medibles y controlables, nuestra experiencia indica que quedarse en los productos e indicadores tiene el riesgo de hacer perder a los organismos la preocupación respecto de los efectos que los programas debieran tener sobre la sociedad” “Los resultados son inmensamente difíciles de medir y de controlar. Existen pocos buenos ejemplos de organismos que han logrado una correcta relación entre insumos y productos, lo que era el objetivo principal de la implementación de la gestión por resultados” Un mensaje clave es que es necesario un esfuerzo adicional para el enfoque por resultados.

  12. Erradicar la extrema pobreza y el hambre (a la mitad) Lograr la enseñanza universal primaria Promover la igualdad entre sexos y la autonomía de la mujer Reducir la mortalidad infantil (dos terceras partes) Mejorar la salud materna (mortalidad materna en ¾ partes) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Establecer una alianza mundial para el desarrollo Los objetivos del milenio (1990-2015)

  13. Pobreza extrema en 2004 y progreso desde 1990 en 17 países Pobreza extrema en 2004 Progreso desde 1990 Avance esperado: 56% (retroceso) Porcentajes Porcentaje de progreso Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

  14. TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB TOTAL Y PIB PER CÁPITA NECESARIAS PARA REDUCIR EL NIVEL DE POBREZA EXTREMA DE 1990 A LA MITAD, 2004-2015 (Promedio anual)

  15. AAMÉRICA LATINA: PARTICIPACIÓN DE LOS HOGARES EN EL IINGRESO TOTAL, SEGÚN QUINTIL DE INGRESO, Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de proyecciones efectuadas sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Áreas urbanas. LA DESIGUAL DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO 70 35 60 30 50 25 40 20 30 15 20 10 10 5 0 0 Perú Chile Brasil México Bolivia Panamá Paraguay Ecuador a/ Costa Rica Uruguay a/ Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Argentina a/ Colombia a/ Venezuela (Rep. Bolivariana de) Rep. Dominicana Quintil más pobre Quintil más rico Quintil más rico/Quintil más pobre

  16. SE REQUIEREN ALTAS TASAS DE CRECIMIENTO ENTRE 2005 Y 2015 QUE SERIAN MENORES SI HAY MEJORAS EN LA DISTRIBUCION DEL INGRESO… Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Se utilizó el índice de Gini como indicador del grado de concentración de la distribución del ingreso. b/ Zonas urbanas.

  17. Dos principios para un pacto fiscal... • Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) • Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

  18. ... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución) • El pecado fiscal (políticas asimétricas) • El sesgo de optimismo • La crónica debilidad de los ingresos tributarios • El pecado original • La volatilidad del gasto social

  19. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

  20. Ganancia (75/25) (50/50) Saldo público (% del PIB) -3% -0.75% Pérdida (50/50) (75/25) Saldo público (% del PIB) -3% -1.75% (saldo público / impuestos) En busca de la simetría de la política fiscal • Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos

  21. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? • Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda • Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB • Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS • Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

  22. Ajustes Cíclicos • Regla: 1% del Pib de superávit estructural • Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). • Estimación Función de ProducciónY = A KL • Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comité de Expertos Externos) • Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos) • Ajuste de ingresos tributarios a variables de largo plazo (utilizando elasticidad producto estimada de 1.05) • Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo (de acuerdo a la producción efectiva de Codelco) • No se considera componente cíclico de los gastos

  23. ESTIMACION PIB EFECTIVO ESTIMACION PIB POTENCIAL BRECHA DE PIB ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS COBRE ESTIMADOS OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS BRECHA PRECIO COBRE CP/LP AJUSTES CONTABLES INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES OTROS INGRESOS AJUSTADOS INGRESOS ES- TRUCTURALES META BALANCE ESTRUCTURAL LIMITE GASTO EFECTIVO AJUSTES CONTABLES GASTO ESTRUCTURAL Cálculo de Límite de Gasto

  24. Balance Estructural Bs,t = Balance Estructural en el período t. BAt = Balance Convencional en el período t Tt = Ingresos Tributarios T*t = Ingresos Tributarios Estructurales Yt = Producto Interno Bruto Efectivo Y*t = Producto Interno Bruto Potencial ICt = Ingresos del Cobre Netos Efectivos ICs,t = Ingresos del Cobre Netos Estructurales

  25. La crónica debilidad de los ingresos tributarios.. Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentaje de PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2002. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2003. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Panamá. Los datos de los países OECD corresponden al año 2001, así como los de Corea e Indonesia. Los de Filipinas, Singapur y Tailandia corresponden al año 2002, mientras que los de Malasia pertenecen a 1997. Los de América Latina corresponden al año 2003, excepto Ecuador, que corresponde al año 2002, y México y Panamá, que corresponden al año 2000.

  26. Carga tributaria 2003 (%PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Nota: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Gobierno General para Chile y Ecuador corresponden al año 2002.

  27. Carga tributaria y PIB per capita, 2002 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: 1/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995. 2/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la Seguridad Social y tienen cobertura de gobierno general en: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Pánama.

  28. América Latina: Productividad del IVA, 2002 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.

  29. El sesgo de optimismo

  30. INGRESOS PREVISTOS DÉFICIT SOSTENIBLE DÉFICIT EFECTIVO GASTO PROGRAMADO III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia

  31. Errores de proyección en el proceso presupuestario Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

  32. Resultados 1997-2004

  33. Capacidad Contracíclica

  34. La deuda pública: escenario con regla de superávit estructural de 1% del PIB

  35. La brecha de impuestos (Tax gap) Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

  36. Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

  37. Redención con reglas macro-fiscales? • Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo. • Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes) • Camino largo…

  38. Qué explica la dinámica de la deuda? Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal... Efecto “bola de nieve” “media década perdida” (1998-2002) “pecado original” “pecado fiscal”

  39. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

  40. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

  41. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países que no emiten bonos soberanos

  42. Caminos para la redención… • Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) • Metas de superávit primario • Ajustes cíclicos • Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) • Reglas para el dividendo del crecimiento • Con ayuda, camino un poco más corto…

  43. V.La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública. Resultados global y primario Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Promedios ponderados.

  44. La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

  45. La composición del gasto en Chile (% del PIB)

  46. La composición del gasto en Chile (% del PIB)

  47. Clasificadores generales Protección social 1.  Servicio públicos generales 2.  Defensa 3.  Orden público y Seguridad 4.  Asuntos Económicos 5.  Protección Ambiental 6.  Vivienda y servicios comunitarios 7.  Salud 8.  Recreación, cultura y religión 9.  Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros IV. Hacia una mayor calidad del gasto • El objetivo es más bien evitar el gastopúblico pro-cíclico…

  48. América Latina (18 países): Gasto social como porcentaje del PIB en 1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001 Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.

  49. IV.Prelación para el gasto social? • Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo 350 de la Constitución) • Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de actividades específicas “(...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. • La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos. • Ecuador: la Constitución asigna al menos el 30% de los ingresos corrientes a educación • En Brasil la Constitución de 1988 establece que Estados y municipios deben aplicar el 25% de los recursos a educación. • Costa Rica: financiamiento mínimo de 6% del PIB para educación.

  50. IV.Pro-poor budgeting? 1: intereses de la deuda pública 2:consumo público, salarios, pensiones 3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

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