Landskonferansen i plan- og bygningsrett -Hamar 05.09.14 Plan- og bygningsloven § 29-4

1. Landskonferansen i plan- og bygningsrett -Hamar 05.09.14Plan- og bygningsloven § 29-4 Plan- og bygningsloven § 29-4 gir kommunen mulighet til å styre: byggverkets plassering, høyde og avstand fra nabogrense ved behandling av byggesøknader

2. Paragraf 29-4 erstatter tidligere gjeldende § 70 i pbl av 1985. Lovendring av 27.juni 2008 nr. 71 og 25.juni 2010 nr.48. • Rundskriv H-18/90 av 1. juli 1990 gjelder fortsatt. Det tas sikte på å utarbeide er nytt rundskriv som skal erstatte dette.

3. Ingen realitetsendringer fra § 70 til § 29-4 • Kun mindre endringer av ren redaksjonell og språklig karakter for å bedre forståelsen av bestemmelsen. • Ordet byggverk erstatter (stort sett) ordet bygning slik at bestemmelsen ut i fra sin ordlyd omfatter flere tiltak. Dette er i tråd med tidligere forståelse av bestemmelsen.

4. ”Lignende mindre bygning” er byttet ut med ”lignende mindre tiltak” i tredje ledd bokstav b. Dette er i samsvar med tolkning og praktisering av tidligere § 70. • Andre konstruksjoner – materielle regler (også § 29- 4) gjelder så langt det passer etter pbl § 30-4 (tidl pbl § 84) - også som tidligere.

5. Etterfølgende endringer -innslagspunktet for søknadsplikt m.m. (Prop.99L) • PBL § 20-5 første ledd bokstav b -Unntak søknadsplikt for mindre frittliggende bygning som oppføres på bebygd eiendom og ikke skal bebos NB! betydning for nabovarsling • Størrelse og avstand til nabogrense presiseres i forskrift om byggesak (på høring) (BRA/BYA maks 50 kvm, m-4m/g-3m og 1 m avstand) • § 29-4 3 ledd bokstav b – presisering ” frittliggende garasje….”

6. Kommunen må ta stilling til om en søknad om et tiltak kan godkjennes • Vurdere søknaden opp mot arealplaner, lovbestemmelser og forskrifter • § 29-4 angir ytre grenser for tiltakets høyde og minste avstand til nabogrense • Etter § 29-4 skal kommunen videre påse at veglovas bestemmelser om byggegrense og frisikt blir fulgt

7. Pbl § 29-4 er en viktig bestemmelse for borgernes rettssikkerhet og sentral i fylkesmennenes klagesaksbehandling • Borgerne vil i dette tilfelle være både utbygger som ønsker en for ham best mulig utnyttelse av eiendommen og naboer som ønsker sine interesser ivaretatt på best mulig måte • I tillegg skal bestemmelsen ivareta viktige offentlige interesser • I de store byene – mange fortettingssaker «Fortetting med kvalitet» • Forholdet til arealplaner- forutsigbarhet- forventninger - planleggingsbehov- gamle planer uten føringer

8. Borgernes rettssikkerhet fots • Bruk av bestemmelsen kan ha klare moralske aspekter – forutsetter en avveining av interesser. Når blir en utbygging for drøy ift naboene? Normativt- tålegrense/ skjønn • At det skal tas hensyn til naboer i utbyggingssaker er sterkt forankret folks rettsoppfatning og er også lovgivers intensjon • Bestemmelsens ordlyd gir dessverre lite veiledning i forhold til de avveininger som skal gjøres mellom utbyggers interesser og naboenes interesser

12. Hva omfattes av avslags- og styringsadgangen i § 29-4 • Byggverkets plassering, dvs både byggverkets beliggenhet og høydeplassering på tomta og i terrenget • Byggverket egen høyde • Byggverkets omfang/utforming? Somb 2012/215 • Endring i bygningskroppen- grunnflate og form? • Byggverkets avstand fra nabogrense

13. Generelt utgangspunkt • Der en tomt er satt av til byggeformål har utbygger i utgangspunktet en utbyggingsrett. Det følger av legalitetsprinsippet at eventuelle begrensninger i utbyggingsretten må være hjemlet i lov. • Også av pbl § 21-4 første ledd fremgår det at kommunen skal gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Pbl § 29-4 kan gi slike begrensninger.

14. Pbl § 29-4 angir noen klare yttergrenser for tiltak – høyde og avstand til nabogrense • bygning kan ha maks 8 meter gesimshøyde og 9 meter mønehøydedersom ikke plan åpner opp for noe annet. (plankrav) • avstand til nabogrense skal være bygningens halve høyde eller minimum 4 meter • Høyden på en bygning måles til gjennomsnittlig gesimshøyde mot vedkommende nabogrense, jfbyggteknisk forskrift § 6-2. • Avstanden måles fra byggverkets fasadeliv, jfbyggteknisk forskrift § 6-3. Obs for utstikkende bygningsdeler da 1 m i fratrekk ved beregningen.

15. Pbl § 29-4 er avslagshjemmel der byggverk er i strid med materielle krav • Hvis byggverket er i strid med disse kravene har bygningsmyndighetene en klar avslagshjemmel – og kan nekte godkjenning • Tiltakshaver bør gjøres oppmerksom på at tiltaket er i strid med kravene og gis anledning til å søke om dispensasjon

16. Hvilke hensyn som kan/skal ivaretas etter § 29-4 • Det kan være relevant å legge vekt på: • offentlige interesser • Pbl § 1-1 formålsparagrafen • Andre materielle krav (uteoppholdsareal, parkering, adkomst) • private interesser. Med private interesser menes både tiltakshavers interesse av utbyggingen og naboenes interesse i at utbyggingen avslås eller at den får en annen form. • i en del tilfeller vil private og offentlige interesser være sammenfallende, eks i forhold til å sørge for at myndighetskrav om lys, sol og utsyn opprettholdes hos naboen.

17. Hvilke hensyn kan ivaretas (eksempler) forts • Brannfare/brannsmitte mellom bygg • Luftighet mellom bygg • Lystilgang (inne og på uteareal) • Soltilgang • Unngå generende innsyn til vinduer eller til uteoppholdsareal/verandaer/terrasser • Utsyn /utsikt • Tilgjengelighet/universell utforming • Rt 1995 s 1939 friluftsliv og naturverninteresser • Ledninger i grunnen (vann og avløp) • Kvaliteter både på tiltakshavers tomt og å sørge for at naboene beholder de samme kvaliteter

18. 3 typetilfeller • Typetilfelle I - § 29-4 første ledd. Søknad om tiltak som er i henhold til høydebegrensning og krav om avstand til nabogrense • Ikke fullstendig avslag- men tilvisningsadgang • Typetilfelle II – § 29-4 tredje ledd. Søknad om mindre frittliggende tiltak nærmere enn 4 meter fra nabogrensen • Kan avslå fullstendig – men ikke så streng norm som disp • Typetilfelle III – Søknad om tiltak som krever dispensasjon fordi det er i strid med materielle krav • Kan avslå fullstendig – vurderes etter pbl § 19-2

19. Typetilfelle I Pbl § 29-4 første ledd – kun tilvise alternativ – ikke fullstendig avslag • Der det omsøkte er i tråd med høydebestemmelse og avstandsbestemmelse skal det ”godkjennes”. • Bygningsmyndigheten kan allikevel tilvise alternativer (ikke fullstendig avslag) • Plassering på tomta (hele bygningen eller funksjoner, eks verandaer/terrasser) • Høydeinnplassering på tomta • Høyde på selve byggverket • Omfang /størrelse/grunnflate/form?

20. I. forts -ikke avslag- men tilvisning av alternativ- der tiltaket i tråd med høyde og avstandskrav Av forarbeidene fremgår det bla at: • Bestemmelsen forutsettes praktisert slik at tiltakshavers ønske imøtekommes der ikke avgjørende grunner taler imot dette. Med avgjørende grunner sikter en særlig til plassering og høyde som medfører betydelig ulempe for naboeiendommer og omkringliggende miljø. • Først når ulempene for omgivelsene ved omsøkt plassering /høyde er kvalifiserte skal bygningsmyndighetene vurdere alternativ plassering/høyde. • Der ikke tungtveiende hensyn taler i mot skal den omsøkte plasseringen godkjennes.

21. I. forts -ikke avslag- men tilvisning av et annet alternativ enn det omsøkte • Hvor lagt må bygningsmyndighetene gå i sin tilvisning av et annet alternativ • Vurdering av om det finnes reelle alternativ og hvordan disse er vil være viktig for å kunne gjøre en avveining mellom utbyggers interesse og naboens ulemper • må finnes alternativ -ja • ny prosjektering/tegning- neppe • ny søknad og nabovarsel- ja tiltakshaver

22. SOM-2012-1956 Takvinkel og pbl. § 29-4 • Garasje i tråd med plan: ramme 30-45 grader • Reduksjon av takvinkel var i realiteten en reduksjon av garasjens høyde • FM/KRD hadde foretatt en konkret interesseavveining av alternativene- derved akseptabelt å tilvise/endre innenfor rammene angitt i planen

23. SOM-2012-215 Søknad om bygging av tomannsbolig - Askøy Hordaland (type I tilfelle) • Hvilke endringer hjemler pbl. § 29-4 første ledd? • «Byggverkets plassering, herunder høydeplassering, og byggverkets høyde skal godkjennes av kommunen» • Utg. pkt: omsøkt plassering godkjennes når i tråd med høyde og avstandsbestemmelsene

24. Askøy forts. Somb - plassering og høyde • Kommunen ga tillatelse til en tomannsbolig i to etasjer • Fylkesmannen mente at ulempene for bakenforliggende nabo ble for store og opphevet kommunens vedtak. Et alternativ burde kunne godkjennes av kommunen, men med en endret plassering av hele eller deler av boligen eller eventuelt angi en endret bygningsutforming • Fm - ny vurdering etter en omgjøringsbegjæring- ikke mulig å plassere boligen annerledes enn omsøkt, men må foreta endringer i bygningskroppen

25. Askøy forts Ombudsmannens oppfatning • Ikke hjemmel til å kreve at grunnflatens form og størrelse endres • Høydereduksjon - byggets må fortsatt oppfylle sin funksjon • Utelukker ikke at en omsøkt toetasjes bygning endres til kun en etasje, men det skal mye til: • «ikke åpenbart at tap av hele eller deler av utsikten fra naboeiendommen i seg selv kan være tilstrekkelig»

26. Askøy forts KRD’s synspunkter på endring av utforming • Kan påby en endret utforming av huset så fremt grunnflaten i det vesentlige forblir uendret. Det må f eks etter de nærmere omstendigheter kunne kreves at et planlagt oppført hus med særlig lang fasade legges i vinkel (i stedet for med rett/ubrutt fasade) slik at lengden kan bli nedkortet. • En forutsetning for å kunne kreve et slikt alternativ må være at det medfører relativt små ulemper for byggherren i forhold til den fordel/nytte naboeiendommen(e)/omkringliggende miljø vil ha av løsningen.

27. Askøy forts Ny runde med nytt vedtak hos fm etter Ombudsmannens uttalelse – klage KMD • Fm legger til grunn at naboer påføres et «kvalifisert tilfelle av utsiktsforringelse», påføres innestengtfølelse og at to store altaner medfører ulemper i form av innsyn • Foreligger tungtveiende hensyn som gjør at omsøkt plassering(høyde) ikke kan godkjennes • Avveining av ulemper mot fordeler • Tiltakshaver må redusere høyden på den ene av de to modulene til en etg • Vedtaket stadfestes av KMD

30. II. Pbl § 29-4 tredje ledd - avslagshjemmel- godkjenningsordning • Særskilt godkjenningsordning (ikke dispensasjon) for byggverk nærmere nabogrensen enn 4 meter /byggverkets halve høyde der: • Eier(fester) av naboeiendommen har gitt skriftlig samtykke • Ved oppføring av garasje, uthus og lignende mindre tiltak (NB! Kommer endringer der byggverket er frittliggende og for bygning med grunnflate på maks 50 kvm)

31. II. Pbl § 29-4 tredje ledd – avslagshjemmel godkjenningsordning ved nabosamtykke og garasje o.l. –forts • Kommunen kan fortsatt avslå hvis offentlige hensyn/nabohensyn taler i mot, eks lys, luft og soltap. • Prinsippet om at byggherres ønsker skal følges der ikke avgjørende grunner taler i mot, må modereres noe i disse typetilfellene.

32. III. Dispensasjon fra avstandskravene i § 29-4 • Dispensasjon etter pbl § 19-2 • Ikke hvis hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt • Fordelene må være klart større enn ulempene. • SOMB – Skal mye til for dispensere - Innenfor denne sonen har lovgiver derved allerede fortatt en avveining mellom utbygger og naboene og ingen har i utgangspunktet rett til å bygge her. • Se sak M/R SOMB 2011/3124 Veranda en meter fra nabogrensen- personlige hensyn (bedre uteplass) ikke spesielt relevant ved dispensasjon- modifisert i ny uttalelse 2014/334 (hensyn § 28-7)

33. Bruk av bestemmelsen - rettsanvendelse v/s fritt skjønn • Ordlyden i § 29-4 gir i seg selv lite veiledning i forhold til hvilke hensyn bygningsmyndigheten skal ivareta ved bruk av bestemmelsen, jf ordet «godkjennes». • Feil bruk eller manglende bruk av bestemmelsen kan være rettsanvendelsesfeil, jf Ombudsmannens kritikk i Askøysaken • Lovgiver har forutsatt at de avveininger som gjøres og den avgjørelsen som tas skal anses som en fri skjønnsutøvelse.

34. Fritt skjønn forts • Klageinstansens kompetanse • fvl § 34 - prøve alle sider av saken • Legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret • Men også rettssikkerhetshensyn • Domstolenes kompetanse • Kun prøving av vedtakets gyldighet • Ikke prøve forvaltningens frie skjønnsutøvelse, jf langvarig rettspraksis, eks Høyesteretts dom Rt 2002 209

35. Til slutt – hvordan brukes bestemmelsen- behov for endringer? • Utgangspunkt – en sentral bestemmelse som er viktig for mange boligeieres rettsikkerhet • Kommunene bruker den i varierende grad. Store ulikheter i praktiseringen (også hos fylkesmennene?) • Tema under forhåndskonferanse? • Ordlyden gir for lite veiledning ift de avveininger som skal gjøres. Bestemmelsen er derfor vanskelig tilgjengelig- både for borgerne og for forvaltningen. • Gir liten forutsigbarhet (både for utbygger og naboer) • Fare for rettsulikhet

36. Hva kan gjøres? Politisk spørsmål – rettssikkerhet og /eller forenkling • Opprettholde dagens situasjon, men presisere ordlyden i bestemmelsen slik at det blir klarere hvilke hensyn som er relevante, hvilke avveininger som skal gjøres og hvilke kompetanse bygningsmyndighetene har? Nytt rundskriv om bruken • Endre bestemmelsen- redusere rekkevidden av den- bestemme at færre tiltak skal omfattes/annen vekting av interesser? • Er det ønskelig å endre styrkeforholdet mellom partene – ivareta utbyggers eller naboers interesser i større grad? • Forholdet til naboloven?