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Las Estrategias y Políticas de Desarrollo Rural en América Latina. Notas de Clases – Dr. Cesar G. Moreno. Mapa Conceptual. Elementos de Políticas de Desarrollo Rural. Necesidad de Desarrollo Rural –DR Contexto. Proceso de Aprendizaje. DR en AL Institucionalidad y Desarrollo Territorial.
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Las Estrategias y Políticas de Desarrollo Rural en América Latina Notas de Clases – Dr. Cesar G. Moreno
Mapa Conceptual Elementos de Políticas de Desarrollo Rural Necesidad de Desarrollo Rural –DR Contexto Proceso de Aprendizaje DR en AL Institucionalidad y Desarrollo Territorial Enfoques y Estrategias de DR
Objetivos • Analizar las estrategias de desarrollo territorial rural en AL, en el marco del cambio institucional, y la importancia de considerar la pluriactividad de la familia rural y el capital social en su diseño. • Conocer el marco conceptual e institucional del desarrollo rural en las estrategias de construcción de políticas de desarrollo en los países de América Latina • Examinar, mediante el análisis de un caso particular, el carácter multisectorial y participativo de las estrategias de desarrollo territorial rural, los criterios e instrumentos más apropiados para su diseño y su relación con el marco de las políticas públicas. • Extracción de Ventajas e Inconvenientes de los distintos enfoques y modalidades de acción institucional orientadas a promover el Desarrollo Rural.
Definición“Lo Rural es el territorio construido a partir del uso y apropiación de los recursos naturales, donde se generan procesos productivos, culturales, sociales y políticos” (Echeverri y Ribero).… y que tiene en esencia una construcción de orden histórico y social.
Marcos de Referencia en las Estrategias de Desarrollo Rural (E.D.R.) • Son Factores/condicionantes que limitan el alcance de una E.D.R. • Son restricciones a los alcances potenciales de dichas estrategias
Lineamientos en el Siglo XX En la década de los ’50 en AL se aceptaba la idea que el objetivo fundamental del desarrollo era el crecimiento económico ( PBI). Las teorías del desarrollo navegaron sobre las teorías de la economía dual, la teoría clásica de A. Smith y D. Ricardo, etapas del crecimiento, causación circular acumulativa.
En los años cincuenta y sesenta, la intervención estatal tuvo lugar en el marco de políticas de industrialización sustitutiva y ampliación del mercado interno. En el agro, las políticas se tradujeron en incentivos para la modernización de la gran explotación y en programas de fomento a la economía campesina, incluyendo procesos de reforma agraria. Esta constituyó la modalidad de intervención del Estado, un pacto político con los sectores desprotegidos del campo y la vía utilizada para dinamizar la economía rural, incentivar el desarrollo del mercado interno y mejorar las condiciones de vida de importantes sectores de la población rural.
Continuación… La década de los ‘60 – tasas de crecimiento del PBI – se preocupó por la distribución del ingreso como objetivo de desarrollo. La mayor parte del crecimiento se afincó en el sector industrial y comercial. Las teorías estructuralistas centro-periferia y de la dependencia intentaron explicar el proceso de desarrollo. La década de los ’70 la preocupación es como el crecimiento afecta al recurso “tierra”. El Club de Roma publica su “Límite al Crecimiento”
Continuación… • El Paradigma de desarrollo territorial durante los 60/70 concibió al territorio como espacio económico. • El espacio económico se reduce a espacio-contenido de un plan y como campo de fuerzas centrífugas. • Su expresión son los polos de crecimiento a partir de unidades motrices asentadas en territorios urbanos que internalicen los efectos positivos.
En los años sesenta y setenta, la ruralidad se vio afectada positivamente por las políticas desarrollistas – eje en la revolución verde : i) diversificación productiva y el mejoramiento de la rentabilidad. La reforma agraria y las políticas desarrollistas representaron formas de intervención del Estado. La intervención estatal se orientó a profundizar la industrialización y a diversificar las exportaciones. Se consolidó una política dual: alentaba la mayor productividad de la agricultura comercial para abastecer a la industria y a los mercados de exportación, y se apoyó al campesinado para contener la migración rural-urbana y suplir al mercado interno con alimentos baratos.
América Latina vivió procesos de ajuste a sus modelos de Desarrollo: Reforma Macroeconómica Reforma de Mayor participación al mercado Reformas Institucionales
Principales Condicionantes: • Reformas estructurales surgidas del “Consenso de Washington”
Las Reformas Macroeconómicas se asentaban en instaurar escenarios estables y superar la hiperinflación, recesión, desempleo y caída del crecimiento Se redefinieron las reglas de juego El crecimiento económico resulta de mercados transparentes con beneficios por “goteo” a la sociedad Reformas institucionales a partir de críticas al Estado
Plan de Convertibilidad, Desregulación, Privatización y Descentralización del Estado, con transferencia de funciones hacia niveles territoriales inferiores. • Apertura Comercial y Financiera – Acuerdos Comerciales • Reglas Macroeconómicas disciplinadoras de objetivos estratégicos • Carácter subsidiario del papel del Estado • Cambios en la estructura del ingreso de hogares rurales (Urbanización, Migración, Menor PEA agrícola, entre otros) • Concepto censal de espacio rural (distinción entre urbano y rural) que identifica lo rural con lo agrícola. • Resolver la Tensión Producción Económica/Reproducción Social.
Continuación… Los avances durante los años 60 y 70 sobre el DR en las políticas y programas fueron impulsadas por las agencias internacionales de desarrollo y subsidiariamente por los gobiernos, de la mano de los Proyectos DRI. Con la crisis de mediados de los ‘70 e inicios de los 80 AL aplicó planes de ajuste estructural impulsados por BM y FMI. Estos planes de ajuste significaron el ocaso de políticas y programas de desarrollo rural, dominando las políticas macro de estabilización.
Continuación…. Con la crisis de la deuda externa a comienzos de los ‘80 se dio una reorientación hacia las exportaciones. Esto trajo el crecimiento de regiones ricas en recursos naturales y con abundante mano de obra barata y flexible. Hubo una mayor diferenciación de regiones periféricas. El efecto alcanzado fue una mayor disparidad entre regiones. Se presentaron incoherencias entre políticas nacionales y políticas de carácter espacial.
Continuación…. La década de los ‘80 puso como objetivo la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas y la focalización del gasto social. El enfoque Neoliberal sostenía la tesis de que el aumento de la producción, de las inversiones y del comercio exterior era lo importante. Los problemas sociales se resuelven automáticamente si se logra un ritmo de crecimiento económico. Como consecuencia de la crisis el BM y BID introdujeron prestamos de ajuste sectorial agrario (ajuste estructura, desregulación mercado agrario, apertura comercial agraria.
Continuación… Con el aumento de la pobreza en los años 90, y por el ajuste ortodoxo, toma fuerza el desarrollo rural como apoyo a unidades campesinas para producción y una lucha contra la pobreza. A finales de los ‘90 se acuña el concepto de desarrollo humano, referido a las infinitas oportunidades A inicios del siglo XXI uno de los principales objetivos de desarrollo es la competitividad internacional (conceptualización mas conocida es la M. Porter). Se rescatan dos aspectos: los clusters (concentración geográfica de empresas) y las ventajas competitivas de regiones y ciudades.
Continuación… • Aporte de la Academia Latinoamericana (CEPAL), el desarrollo endógeno se daba según el impacto de las políticas macroeconómicas y sectoriales que se sitúan en cierto territorio (S. Boisier). • Endogeneidad entendida como: i) creciente capacidad territorial de decidir frente a opciones de desarrollo; ii) reinversión in situ del excedente, diversificando la economía del territorio; iii) capacidad para generar impulsos tecnológicos de cambio y iv) matriz generadora de la identidad socio territorial.
Políticas y Estrategias de DR Algunos Vacíos: • El DR nunca formó parte en AL de una construcción nacional de sociedad y desarrollo. • Desarrollo del pensamiento agrario y rural en los 60 y 70 (CEPAL) - En los ‘70 se consolidan ONG’s. • En los años 80 y 90 desaparece de la agenda gubernamental el desarrollo rural.
Análisis de políticas y acciones de DR de gobiernos en AL • Reconocer que los enfoques Desarrollo Comunal, Transferencia de Tecnología, Revolución Verde, Reforma Agraria, DR Integrado, no han contemplado: • Funcionamiento sistema de producción de pequeños productores • Organización y Cultura de campesinos y pequeños productores • Funcionamiento real de los mercados • Mecanismos de dominación y poder (producción, comercialización y condiciones de vida de pequeños productores agrícolas)
Continuación… • Formulación con Sesgos tecnocráticos – arriba hacia abajo • Necesidad de fortalecer las capacidades locales • Necesidad de contar con organismos de planificación regional y local enlazados con políticas nacionales de desarrollo. • Centralización de los programas de desarrollo rural • Deficiente coordinación institucional • Politicas de DR aisladas de los procesos políticos y económicos • Supuesto de funcionamiento de la subpoblación rural bajo lógica de subsistencia con recursos propios.
Principales problemas de Politicas • Falta de Articulación, solo un conjunto disperso de proyectos y programas. • Falta de Integralidad de políticas y programas, con determinada dirección ( desarrollo productivo, fortalecimiento institucional, dotación de infraestructura, etc). • Falta de Continuidad, los resultados son a Largo Plazo. Son procesos sociales • Falta de Evaluación que dificulta conocimiento de resultados reales e impacto de los programas.
Los “nuevos” problemas del DR Una visión amplia de lo rural, que es mas complejo y diverso que lo agropecuario. Lo rural debe ser pensado en su relación con lo urbano. El DR es mas que superar las condiciones de pobreza, entre otros. Una estrategia de DR es la articulación de programas de los distintos ministerios dirigidos hacia el área rural. Impulsar el desarrollo social en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad y democratización en las decisiones locales.
El Desarrollo Rural en el Siglo XXI El DR en AL se halla orientado bajo el enfoque territorial. Países como Brasil, México, Ecuador, Uruguay, entre otros han iniciado procesos de formulación de estrategias nacionales, cuyo eje estructurante es el enfoque territorial. Existe reconocimiento del DRT por parte del IICA orientado a procesos en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay.
Continuación… El BM propone como estrategia para AL en DR “promover un enfoque de espacio rural y desarrollo regional”, contextualiza al DR bajo el enfoque territorial. En México la ley de DR se enmarca en procesos de DRT: Crea los distritos de DR (DDR) que promoverán la formulación de programas a nivel municipal y regional o de cuencas, con carácter participativo (250 municipios). Sus principales instrumentos son: Programa de apoyo al campo; Programa de consolidación de empresas; programa de compensación para la competitividad; sistema financiero rural; instrumentos presupuestarios para el bienestar social y contra la marginación.
Continuación… En Colombia la creación de Consejos Municipales de DR (CMDR), implementados en la mayoría de los municipios. Ecuador, a inicios de los años 2000 instrumenta programa nacional de DR, para 150 municipios. Posteriormente crea el Sistema Nacional de DR, plataforma institucional con participación publica y de la sociedad civil, dando legitimidad a la formulación de políticas públicas. En Chile los Centros de Gestión (CEGES), entidades de servicios a los agricultores, surgiendo empresas campesinas como el Centro de Acopio Lechero
Continuación… En Bolivia una gran parte de los Municipios son rurales. En el marco de la Ley de Participación Popular: Los proyectos apuntan a reducir la pobreza mediante el apoyo a pequeños productores. Son ejemplo de programas aplicados: PADER (apoyo al desarrollo económico rural); PDCR-II (desarrollo de comunidades rurales); PROSAT (apoyo a áreas deprimidas); PESA (seguridad alimentaria) y PRONAR (programa nacional de riego). En Honduras en el año 2000 se aprueba la Ley de DR Sostenible que crea el Programa Nacional de DRS, con enfoque multisectorial y manejo sostenible de los recursos naturales.
Continuación… En Brasil con base en el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (PRONAF), se instrumento el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible, el que formula una política nacional de desarrollo rural con eje en 4 vectores: a) acceso a la tierra (reforma agraria y otros mecanismos de desapropiación); b) agricultura familiar; c)diversificación de las economías rurales; y d) educación rural. Fue aprobado por el Congreso Nacional y forma parte de un Plan plurianual desde el año 2004.
El desarrollo Rural en Argentina • Los programas han sido gestados bajo el contexto del ajuste ortodoxo neoliberal. • El Estado ha sido prescindente y carente de instrumentos para la implementación de políticas de desarrollo nacional y DR en particular. • Los principales programas de DR se gestaron en la Secretaría de Agricultura de la Nación (Programa Pequeños Productores NOA, programa social agropecuario, PROINDER, PRODERNOA, ProHuerta, Cambio Rural, PRODERPA – condiciones económicas y sociales de la población rural - y otros.
Conclusiones • Toda política de DR requiere la resignificación de la política, como proceso de construcción social y de inclusión • El desarrollo requiere de Instituciones nuevas o renovadas que promuevan el accionar democrático • El contexto para la política de DR es la búsqueda de compatibilización de intereses y el reconocimiento de roles en las decisiones • Gestión transparente con criterio igualitario para el conjunto de la sociedad. • Visión integradora de lo Regional con lo Rural, de lo Micro con lo Macro, lo Local con lo Nacional. • Establecimiento de una Malla o Red de integración horizontal. • Tal como lo refleja Boyer: entre el Estado y el Mercado debe darse un proceso de complementación mas que de contradicción.
Continuación… • El desarrollo rural no es visto como problema prioritario a ser atendido por el sector público. • Si no es relevante es porque muchos no saben que existe. Es un tema invisible. • Todas las Estrategias de DR se vinculan al logro de reducir la pobreza extrema. • En cuanto al enfoque se abandona el concepto estrecho de lo rural, postulando el carácter multisectorial (no solo agrario) e incorporando núcleos rurales y urbanos intermedios. • Se reconoce al entorno macroeconómico estable como relevante para el DR, y con políticas económicas no en contra del medio rural ni del sector agrario. • Se reconocen actividades agrícolas y rurales no agrícolas.
Continuación… • Se asigna alta prioridad al desarrollo institucional, encadenamiento intersectorial, plataformas publico/privadas y espacios de participación y democracia local. • El desarrollo agropecuario sigue siendo clave para el DR, aunque se reconocen actividades no agrícolas con importancia (ej. Turismo rural). • Presta atención a estrategias de manejo sostenible de los recursos naturales. • No hay criterios operativos comunes de programas o proyectos de DR. • No hay criterios operativos comunes para definir un territorio como rural. • Sigue la confusión entre desarrollo agrario y DR. • Las organizaciones de los gobiernos no favorece las estrategias de DR en autenticas políticas y programas.
el éxito del desarrollo rural no puede entenderse como el el dominio de la productividad de los factores de producción y en la producción total obtenida por producto y por explotación rural.
“ El Desarrollo Rural no se logra con Proyectos desarticulados, dispersos en el espacio y limitados en el tiempo...” Muchas Gracias,
Bibliografía • Cavalcanti, J. y Neiman, G. compil.(2005): Acerca de la Globalización en la Agricultura, territorios, empresas y desarrollo local en América Latina. Ed. CICCUS, Buenos Aires. • Echeverri, Rafael y Ribero, Pilar (2002): Nueva Ruralidad, visión del territorio en América Latina. IICA, Colombia. • Mora, Jorge y Sumpsi, José María (2003): Desarrollo Rural, nuevos enfoques y perspectivas. FAO, Santiago de Chile. • Manzanal, Mabel (2000), “Los programas de desarrollo rural en la Argentina (en el contexto del ajuste macroeconómico neoliberal)”, Eure, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, Vol. XXVI, N° 78. • Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio (2004): Desarrollo Territorial Rural. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural – RIMISP, Chile. • Sepúlveda, S.; Rodríguez, A y Echeverri, R. (2003): Territorios Rurales, Estrategias y Políticas en América Latina. IICA, Brasil. • Soverna, Susana (2004): Politicas de Desarrollo Rural, situación actual y propuestas. II Congreso Nacional de Politicas Sociales, Mendoza. • Todaro, Michael (1988): El Desarrollo económico del Tercer Mundo. Alianza Editorial, Madrid.
Población Rural Fuente: Echeverri, op cit.
