Desentralisering og lokaldemokrati: Vest-Afrika

1. Desentralisering og lokaldemokrati:Vest-Afrika SGO2400 h2007 Øivind Hetland Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, UiO oivind.hetland@sgeo.uio.no

2. Globalisering og lokalisering • Glokalisering: globalisering og lokalisering av politikk fører til uthuling av nasjonalstaten: • Globalisering  statens regulerende kapasitet redusert gjennom overføring av makt til overnasjonale organer • Lokalisering  statens makt overføres til regionalt og lokalt nivå  Multi-scale governance  Økt fokus på demokratisering av staten og dens rolle i utvikling i Afrika  Det lokales betydning sentralt i nye utviklingsteorier og –strategier

3. Lokalisering av politikk • Institusjonelle reformer – omstrukturering av nasjonalstaten  etableringen av nye lokale styresett gjennom bla desentralisering • Utviklingsdiskurser – desentralisering bygger på antakelser om positiv kobling til demokrati og utvikling (90-tallet) • Politisk mobilisering rundt lokale, nasjonale og globale saker – motstand ofte lokalt utspring • Her: fokus på desentralisering og lokaldemokrati med eksempler fra Vest-Afrika

4. Ideologiske og politiske endringer • Moderniseringsteori (60-tallet): den intervenerende staten • Staten tjener fellesskapets beste – skal styre økonomisk utvikling • Markedet ikke i stand til dette • Nyliberalisme (80-tallet): mer marked og mindre stat • Staten er ineffektiv (byråkrati; monopol) • Strukturtilpasning: markedsledet utvikling; minimalisering av staten; privatisering

5. Ideologiske og politiske endringer • Institusjonalisme (90-tallet): hva slags stat? • Fra ”less government” på 80-t til good governance på 90-t (sunn offentlig sektor, juridisk rammeverk for utvikling, mekanismer for gjennomsiktighet/ansvarlighet) • Deltakende mekanismer utover representativt demokrati gjennom NGOer og sivilsamfunnet i desentraliserte systemer • Se Verdensbankens World Development Report 1997: ”Bringing the state closer to people” • Er teknokratisk og ignorer de politiske prosessene som er involvert i ulike former for styresett

6. Hva slags demokrati • Minimalistisk definisjon: avholdelse av regelmessige og rettferdige valg  formelle regler, prosedyrer og institusjoner i sentrum • Substantiell definisjon: “Democratisation is the introduction and extension of citizenship rights and the creation of a democratic state. Another way to think of this is a rights-based or ’substantive’ democratisation, in contrast to ’formal’ democratisation. The litmus-test for democracy is not whether rights exist on paper but, rather whether they have real meaning for people.” (Grugel, J. 2002., s. 5)  demokrati må reproduseres over tid og være en mekanisme for å regulere maktrelasjoner og sikre deltakelse og påvirkning

7. Desentralisering og lokaldemokrati • Interessen for desentralisering og lokaldemokrati et resultat av konvergens mellom: • Neoliberalisme (Verdensbanken): good governance – sivilsamfunnet skal øve organisert press på staten gjennom deltakelse • Poststrukturalisme: meningsfylt demokrati søkes i lokalsamfunn og motstand nedenfra gjennom mobilisering av marginaliserte grupper (sosiale bevegelser viktig politisk agent) • Omtales som radikal polysentrisme: ”Et løst sammenknyttet sett av ideer om at sivilsamfunnets, markedsaktørers og lokale myndigheters handlinger inngår i en gjensidig forsterkende prosess for å bedre folks kår” (Harriss, Stokke og Törnquist 2004)

8. Demokratisk desentralisering (DD) ”There is a growing consensus that democratic governance creates the conditions for sustainable development and poverty reduction. Local governments can play a major role in this effort by ensuring more effective and accountable local infrastructure and service delivery for the poor and by improving the dialogue between the state, citizens and their communities, and the private sector” www.uncdf.org (besøkt 5. desember 2006)

9. Demokratisk desentralisering • Demokratisk desentralisering: desentralisering og demokrati en forutsetning for utvikling og fattigdomsreduksjon • Sentralt i regimers retorikk rundt desentralisering i Afrika fra 1990-tallet • Grunnleggende antakelser: • Staten er en uegnet institusjon for å fordele ressurser og skape utvikling – jfr kritikk av staten i Afrika • Desentralisering vil bringe beslutninger nærmere folk – bedre kunnskaper om lokale behov

10. Demokratisk desentralisering • DD antas å ha positive effekter på tre områder: • Politisk – spre makt i samfunnet og dermed øke folks innflytelse • Styringsmessig – øke politisk deltakelse og ansvarliggjøre politiske myndigheter • Økonomisk – økt ressursmobilisering og gi bedre og flere tjenester • Demokratisk desentralisering og utvikling: • Desentralisering  økt politisk representasjon  krav om tjenester og press på folkevalgte  redistribusjon av ressurser  utvikling • Sentral plass i utviklingsdiskurser • Imidlertid få studier om lokalisering av politikk og konsekvenser for utvikling og demokratisering

11. Desentralisering som institusjonell reform • 80 % av utviklingsland involvert i en eller annen form for desentralisering • Overføringer av planlegging, beslutningsmyndighet og administrative oppgaver fra sentralstaten til enheter på subnasjonalt nivå: • Dekonsentrasjon: til statlige institusjoners lokale enheter • Devolusjon (demokratisk desentralisering): til myndigheter på lokalt nivå som er a) helt eller delvis uavhengige av sentrale myndigheter og b) demokratiske valgte (som kommuner i Norge) • Innebærer opprettelsen av lokaldemokratiske institusjoner – ofte i form av kommuner i Vest-Afrika

12. Demokratisering i Afrika • En rekke demokratiske transisjoner fra slutten av 1980-tallet (Huntingtons 3. bølge) • Kobling intern og ekstern påvirkning i Afrika • Økonomisk krise fra 1970-tallet gjorde et vanskelig å opprettholde sentraliserte styringsstrukturere • Krav om reformer fra internasjonale institusjoner • Demokratiske overganger og fremveksten av demokratiske protestbevegelser på 1990-tallet bla pga negative konsekvenser av ”Structural Adjustment Programs” • Frankofone Afrika: Mitterands tale ved konferanse i la Baule i ’91  Ulike mekanismer i ulike land  Samtidig en økt interesse for desentralisering i Afrika

13. Desentralisering i Vest-Afrika • Senegal: gradvis styrking av lokale myndigheter siden 1960-tallet • Ghana: District Assembly med ansvar for utvikling innført i 1988/89 • Mali: desentraliserte institusjoner på kommune-, distrikts- og regionsnivå; innført i hele landet samtidig i 1999 • Burkina Faso: desentraliserte institusjoner på provins- og kommunenivå; lokalvalg til landkommuner i 2006

14. Fører desentralisering til demokrati? • Beetham – to grunnleggende demokratiske prinsipper må være oppfylt • Folkelig kontroll – politisk deltakelse gjennom valg og andre formelle kanaler, men også gjennomsiktighet i beslutninger • Likhet i forhold til beslutninger som fattes – delta på lik linje og samme mulighetene til å fremme sine behov • Institusjoner er demokratiske såfremt de fremmer disse demokratiske prinsippene • Hvis folks valg ikke reflekteres i myndigheters planer vil de demokratiske prinsippene ikke være realisert • Etablering av demokratiske institusjoner betyr ikke spredning av demokratisk praksis

15. Fører desentralisering til demokrati? • Demokratisering alltid vil være en uferdig prosess • Faktorer som undergraver eller styrker demokratiske prinsipper og institusjoner • Statens rolle – kommuner alltid del av en større institusjonell kontekst • Lokalpolitikk – mange institusjoner med krav på legitimitet og myndighet lokalt • Eksempler fra Vest-Afrika

16. Desentralisering og lokalpolitikk i Mali ”Desentraliseringsreformen er et ambisiøst administrativt og institusjonelt politisk prosjekt som søker å utvide den demokratiske prosessen til de mest fjerntliggende stedene i landet og danne et rammeverk for lokale initiativ, selve motoren i den nye tilnærmingen til utvikling” Alpha O. Konaré, president 1992-2002

17. Desentralisering og lokalpolitikk i Mali • Opprettelsen av 682 nye kommuner i 1999 • Devolusjon har ført til endringer lokalt: • Partipolitisk system lokalt – direktevalg til kommunestyret • Devolusjon av begrensete funksjoner til kommunen: utarbeidelse av budsjetter og utviklingsplaner • Mangel på devolusjon av sentrale funksjoner (primærhelsetjeneste; grunnskole) og få økonomiske overføringer truer lokaldemokratiet

18. Desentralisering og lokalpolitikk i Mali • Mali: desentralisering  maktkamp lokalt for politisk kontroll over kommunene  elitekontroll i mange tilfeller • Gossi – kommunen blir arena for lokale konflikter: lokale ledere for to nomadefraksjoner i konflikt over skogressurser, men begge blir valgt inn i kommunestyret for samme politiske parti • Tori og elitekontroll: landsbysjef er sønn av tidligere kantonsjef – ser desentralisering som mulighet til å gjenopprette familiens tidligere dominans: er både borgermester, kontrollerer tilgang på naturressurser og er leder av alle lokale organisasjoner • Tenenkou: reformen har skapte nye konfliktlinjer på lokalt nivå – aktører gitt muligheter til å få posisjoner og tilgang til ressurser tidligere reservert for statsansatte (kommunegrenser definert slik at visse grupper kommer i majoritet)

19. Devolusjon og resentralisering i Ghana • Etablering av folkevalgte District Assemblies i 1988/89 • Høyeste politiske og administrative myndighet lokalt • Devolusjon av en rekke ansvarsområder (86 i tallet), blant annet for planlegging, utvikling og budsjetter (= DD i teorien) • Lokale myndigheter lite spillerom • Sentrale aktører i DA utpekt av presidenten – opprettholder statlig kontroll • Folkelig deltakelse i planlegging av utviklingstiltak, men samordnes av sentralstaten – ikke lokalt tilpasset • Klientelisme: landsbyer med representanter i DA større tilgang på midler • Manglende folkelig kontroll over folkevalgte • Det institusjonelle rammeverket fører til økt statlig kontroll • Politiske allianser sentrale – lokale myndigheter: klientelisme

20. Devolusjon: skatteinnkreving • Devolusjon av skatteinnkreving sentralt i DD: skal styrke lokaldemokratiske institusjoner • Senegal: nivået sank til 0-5% av forventede inntekter • Politikere frykter å ikke bli gjenvalgt – krever ikke inn skatter • Folk ser ikke fordelene – frykter korrupsjon • Kommunene ingen penger til investeringer • Finansiering fra bistandsaktører og klientelistiske netteverk • Ingen ansvarliggjøring av folkevalgte og lite gjennomsiktighet • Folkevalgte ansvarlige overfor sine nasjonale politiske partier og ikke lokalbefolkningen

21. Devolusjon: skogforvaltning • Deler av ansvaret for skogforvaltning overført til kommuner i Senegal – kan nekte kommersiell utnyttelse • Lokale folkevalgte nekter ikke: ansvarlige overfor politisk partier nasjonalt – avhangig av ressurser • Staten kontrollerer sentrale funksjoner: fastsetter kvoter og fordeler lisenser • Ingen demokratisk desentralisering: makt til folkevalgte begrenset og funksjoner overført til institusjoner ansvarlig oppover • Lokaldemokratiske institusjoner undergraves – kan ikke fatte demokratiske beslutninger  resentralisering • Skogforvaltning i Niger overført til landsbynivå  lokal utvikling (økte inntekter) og mindre urbanisering

22. Utvikling og fattigdomsreduksjon • Ghana: økt deltakelse, men liten effekt for folk flest – politiske tiltak reflekterer sentrale myndigheters krav om å mobilisere inntekter og oppfylle sentralt bestemte politiske prioriteringer enn de behov befolkningen har • Mali: virkning av ekstern støtte? • Bistandsprosjekter har bidratt midlertidig til demokratisk desentralisering, men vanskelig å opprettholde på sikt • Nasjonalt investeringsfond for kommuner (ANICT) bidrar til småskala investeringer – liten effekt på utvikling • Lokal elitekontroll framfor DD mange steder • Tchad: lokal utvikling i fravær av staten

23. Oppsummering • Sentrale myndigheter begrenser folkevalgtes handlingsrom – undergraver deres mulighet til å fatte demokratiske beslutninger • Lokalpolitikk og elitekontroll: ingen folkelig kontroll og eksklusjon • Vanskelig å fremme lokaldemokrati og utvikling gjennom desentralisering (i Vest-Afrika) • Analyse av lokale politiske prosesser er sentralt - lokaldemokrati må forstås i relasjonelle og kontekstuelle termer: forholdet til staten og aktørers strategier ift demokratiske institusjoner