Arco Felice, 26 Novembre 2004

1. Formez – Centro di Formazione e studi Provincia di Napoli - Progressioni interne TC8 – TC6 (Parte generale) Avv. Claudio Contessa Incontro dal titolo: “Il ruolo degli EE.LL. nell’ambito del decentramento amministrativo Elementi e funzioni della Provincia” Arco Felice, 26 Novembre 2004

2. SINTESI DELL’INTERVENTO: • A – MATTINA – PRIMA PARTE • IL RUOLO DELLA PROVINCIA E DEGLI EE.LL. IN BASE AL NUOVO TIT. V COST. • LA CONSULTA TORNA AL CENTRALISMO? • (IN PARTICOLARE: IL RUOLO DELLE PROVINCE E DEI COMUNI NEL TUEL) • B – MATTINA – SECONDA PARTE • ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO (EVOLUZIONE STORICA) • C – POMERIGGIO – PRIMA PARTE • ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PROVINCIA • D – POMERIGGIO – SECONDA PARTE • FUNZIONI DELLA PROVINCIA

3. A - I • IL RUOLO DELLE REGIONI E DEGLI EE.LL. IN BASE AL NUOVO • TIT. V COST • (dieci i punti rilevanti)

4. 1 – La mancata modifica dell’art. 5 Cost. (è una norma ancora attuale, dopo l’introduzione del nuovo Tit. V Cost ?) 2 – Il ribaltamento della logica costitutiva della Repubblica (art. 114 Cost.) (La Costituzione sembra ora riferirsi ad una diversa nozione di ‘Repubblica’) 3 – Introduzione di forme di autonomia differenziata (art. 116, III Cost.) (Si tratta di un ‘terzo genere’ di autonomia regionale ?) ./.

5. 4 – L’individuazione di tre (e non più due) tipologie di legislazione regionale: anche le regioni a statuto ordinario ‘conquistano’ la legislazione esclusiva (Prima della riforma del 2001 si trattava di una prerogativa – per altro, poco utilizzata – delle sole regioni a statuto speciale) 5 – Il ribaltamento dell’elencazione delle materie di legislazione regionale (il problema delle c.d. ‘materie trasversali’ e delle speciali materie ‘esclusive’ ex ddl AC 4862 – rinvio -) ./.

6. 6 – La ‘sfasatura’ nel riparto del potere regolamentare fra Stato e Regione (art. 117, VI, Cost.) (La questione delle materie di competenza concorrente) 7 – Per gli enti locali si costituzionalizza il potere statutario (art. 114, II, Cost., art. 6 TUEL), ma non si espande quello regolamentare (art. 117, VI, art. 7 TUEL) (la potestà regolamentare locale resta limitata all’ambito dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite) ./.

7. 8 – Viene scardinato il principio del ‘parallelismo’ fra attività normativa ed amministrativa (art. 118 Cost. - rinvio) 9 – Viene costituzionalizzato il principio di ‘sussidiarietà orizzontale’ (art. 118, u.co. Cost.; l. 59/97, art. 4, III, a); TUEL, artt. 3 u.co. ed 8) (La partecipazione dei privati allo svolgimento di attività pubbliche fra libertà costituzionali e devoluzione: il nodo dei finanziamenti) ./.

8. 10 – Il nuovo assetto costituzionale impone il quesito circa quale tipo di modello centro-periferia si sia realizzato con il nuovo Tit. V Cost. fra: • Modello federale • Modello a regionalismo compiuto • Modello a mera sussidiarietà amministrativa: • (La questione del c.d. ‘federalismo a tre punte’)

9. A - II • LA CONSULTA TORNA AL CENTRALISMO? • (tre i punti rilevanti)

10. 1 – Vengono individuate alcune materie c.d. ‘trasversali’, che sfuggono alla devoluzione residuale in capo alle regioni (es.: concorrenza – sent. 14/2004 -, livelli essenziali delle prestazioni, tutela dell’ambiente – sent. 307/2003 -) (Non si tratta di ‘materie in senso tecnico, quanto di ‘valori’ costituzionalmente tutelati, che richiedono un esercizio coordinato a livello nazionale, con l’effetto di derogare al principio di residualità ex art. 117, IV, Cost.) ./.

11. 2 – Sentenza Corte Costituzionale n. 303/2003: l’intreccio fra competenze normative ed amministrative e la sussidiarietà verticale come ‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo Stato in materie altrimenti regionali (Si tratta della più importante pronuncia in controtendenza rispetto alla prima – e più intuitiva - lettura dell’art. 118 Cost. Si tratta, per altro, di una lettura che il Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso escludere: l. 59/1997, art. 2, II). ./.

12. 3 – Il federalismo fiscale (art. 119 Cost.): l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa resta ‘congelata’ fino all’emanazione delle norme statali di coordinamento in tema di finanza pubblica (sentt. 296 e 297/2003; sent. 37/2004) (Il principio in questione sembra non porsi in linea di continuità con precedenti pronunce – es.: 282/2002 ed altre precedenti – in tema di rapporti fra mancata emanazione delle leggi di principio ed esercizio della potestà normativa delle regioni). ./.

13. A - III • IL RUOLO DELLE REGIONI E DEGLI EE.LL. NEL TUEL • (sette i punti rilevanti)

14. 1 – L’approccio della legge ‘Napolitano-Vigneri’ n. 265/1999 (“Disposizioni in materia di autonomia e di ordinamento degli EE.LL.”): il completamento del disegno di “federalismo a Costituzione invariata” (La delega all’emanazione del TUEL: art. 31: la tipologia del Testo Unico nel sistema delle fonti) 2 – Il rafforzamento della potestà statutaria (ora: art. 6 TUEL, 114, II, Cost.) (Il passaggio dalla mera autonomia organizzativa ad una piena autonomia normativa – v. anche l. 131/03, art. 4 -) ./.

15. 3 – Il rafforzamento della potestà regolamentare rispetto all’originaria previsione del 1990 (TUEL, art. 7): L’esercizio della potestà regolamentare deve aver luogo non più nel ‘rispetto della legge’ ma nel rispetto dei soli princìpi (v. anche art. 117, VI, Cost.) 4 – Ampliamento delle forme di partecipazione popolare TUEL, art. 8, co. III e IV: non più solo referendum consultivo (l. 142/90) ma anche referendum propositivo ./.

16. 5 – Il rafforzamento del ruolo della provincia (TUEL, art. 3, III) non più solo ente esponenziale ma ente di coordinamento di piani e programmi di sviluppo locale 6 – Fissazione delle relazioni istituzionali fra provincia e regione (TUEL, art. 3, III e 5): La regione fissa gli obiettivi generali della programmazione economico – sociale e territoriale La provincia attua i programmi e ne cura l’implementazione nell’ ‘area vasta’ ./.

17. 7 – Il rafforzamento della distinzione fra: Attività di indirizzo politico e controllo e Attività tecnico – gestionale (TUEL, art. 107) (Le deroghe al principio apportate da alcune recenti leggi finanziarie)

18. B • L’ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO: • EVOLUZIONE STORICA E ASPETTI • DI MAGGIORE INTERESSE • (dieci i punti rilevanti)

19. 1 – Il c.d. ‘principio del parallelismo’ fra normazione ed amministrazione (artt. 117 e 118 Cost.) (Si trattava del criterio di base delineato dal Costituente per devolvere i compiti amministrativi) 2 – La tripartizione fra funzioni proprie, attribuite e delegate di cui all’originario art. 118 Cost. (si tratta di uno schema logico che è rimasto valido fino al primo grande trasferimento di compiti e funzioni – 1975/77 – ed è entrato in crisi con la l. 142/1990) [Rinvio alla diapositiva] ./.

20. (Schema delle competenze amministrative • nella Costituzione del 1948) Stato (delega): Comma 2 (attribuisce): Comma 1 Regione (delega): Comma 2 Province e Comuni

21. (Schema delle competenze amministrative • nella riforma costituzionale del 2001) Stato • ( Funzioni attribuite in base ai principi di: • Sussidiarietà • Differenziazione • Adeguatezza ) Regione Città metrop. Provincia ( Funzioni attribuite in via generale) Comune

22. 3 –Perché si dice che con le ‘leggi Bassanini’ si è conseguito il massimo di federalismo possibile a Costituzione invariata (artt. 117 e 118 Cost.) (L’estensione massima delle nozioni di attribuzione e di delega di funzioni) 4 – Perché si può affermare che le leggi ‘Bassanini’ introducano la sussidiarietà - verticale – ma non un vero federalismo (Il perdurare della logica dell’attribuzione/delega; L’assenza di una Camera genuinamente federale) ./.

23. 5 –Il nodo della sussidiarietà orizzontale (art. 118, u.co. Cost.) (L’esigenza di far svolgere i compiti di interesse al livello più vicino a quello degli amministrati. Il nodo dei finanziamenti) 6 – Perché nasce il termine ‘conferimento’ di compiti e funzioni amministrativi (l. 59/97, art. 1, I; nuovo art. 118, I , Cost.) (La necessità di un nuovo termine, onnicomprensivo, idoneo a ricomprendere tutte le nozioni di cui al ‘vecchio’ art. 118 Cost. – il suo accoglimento in Costituzione) ./.

24. 7 –I due aspetti del conferimento: - conferimento da parte dello Stato > d.lgs. 112/98 > dPCM di trasferimento - conferimento da parte delle Regioni (l. 59/1997, art. 4, II e V) > leggi regionali di attuazione > d.lgs. 96/1999 (Sono ancora legittimi gli interventi statali in sostituzione dell’amministrazione inadempiente in materia di conferimento?) ./.

25. 8. L’effettività del trasferimento delle risorse • - l. 59/1997, art. 7; • d.lgs. 112/98, art. 7 • 9. La svolta della l. Cost. n. 3/2001 • - la sussidiarietà viene incardinata sul livello di governo comunale e non su tutta la gamma (contra: TUEL, art. 4, III); • - gli enti locali acquisiscono una legittimazione originaria (abrogato l’art. 128, che prevedeva una disciplina generale di principio in tema di funzioni degli EE.LL.): ne deriva l’incostituzionalità del TUEL? Il principio di continuità (Corte Cost., sent. 376/2002) • - a chi spetterà, in futuro, la disciplina in materia?

26. 10 . Alcune disposizioni costituzionali cancellate dalla riforma del 2001, con impatto significativo sul tema del edcentramento amministrativo: • - Art. 129, I, che individuava province e comuni anche come circoscrizioni di decentramento statele e regionale (rinvio al prosieguo per la questione die corcondari) • Art. 130, in tema di controllo preventivo di legittimità sugli atti degli EE.LL.

27. C • ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PROVINCIA • (cenni)

28. 1. IL TERRITORIO • La questione dell‘adeguatezza territoriale: la modifica delle circoscrizioni e l‘istituzione di nuove province (art. 133 Cost.) • I circondari di decentramento territoriale (art. 129 Cost. e art. 21 TUEL): quale il futuro dell‘istituto? • 2. LA POPOLAZIONE • Il limite tendenziale minimo dei 200.000 abitanti per le nuove province ed il mutamento territoriale di quelle esistenti • 3. IL PATRIMONIO • La questione dell’adeguatezza patrimoniale (art. 119 Cost.; TUEL, art. 21, III, g))

29. D • LE FUNZIONI DELLA PROVINCIA • (cenni)

30. 1. LE FUNZIONI PROPRIE (TUEL, art. 19) Sono riconducibili a quattro grandi aree di interesse: - difesa e tutela del territorio - formazione e servizi culturali - servizi specificamente attribuiti - coordinamento e raccordo istituzionale 2. LE FUNZIONI CONFERITE (d.lgs. 112/98, passim) Fra i principali settori di intervento, si citeranno: - autotrasporto (fissazione tariffe) - viabilità e strade - industria - Formazione professionale - NCEU ./.

31. 3. COMPITI DI PROGRAMMAZIONE • (TUEL, art. 20) • In particolare: • - il PTC e • - i programmi pluriennali provinciali • in rapporto agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica regionale.

32. GRAZIE • PER L’ATTENZIONE. • (Per ulteriori contatti: • c.contessa@palazzochigi.it)