Consultores: Eco. Eduardo Zegarra M., PhD Investigador Principal de GRADE Dra. Estrella Asenjo

1. Evaluación económica y legal-tributario-institucional delSistema de Tarifas de Agua Superficial para uso no agrario Consultores: Eco. Eduardo Zegarra M., PhD Investigador Principal de GRADE Dra. Estrella Asenjo Asesora Legal Eco. Rodrigo Salcedo Asistente de Investigación de GRADE -- MARZO 2005 --

2. Antecedentes • Preocupación en usuarios no agrarios no energéticos (minero, industrial, poblacional y piscícola) por desmesurado aumento en tarifas de agua superficial para uso no agrario (LA TARIFA) fijada por Intendencia de Recursos Hídricos (IRH) del INRENA en los últimos tres años (2002-2004); • Aumentos se sustentan en Estudio realizado por el CIUP de Universidad del Pacífico para la IRH en el año 2001; • El IDEM, en coordinación con la SNI, encargaron la evaluación del Estudio en términos económico, legal-tributario e institucional.

3. Objetivos de la evaluación • Estudiar el sustento técnico-económico, legal-tributario e institucional del actual sistema de fijación de LA TARIFA adoptado por la IRH. • Proponer lineamientos y criterios para un nuevo sistema para LA TARIFA, que tenga un adecuado marco normativo y sustento económico, legal e institucional.

4. I. Análisis técnico-económico

5. Descripción del Estudio (1/2) • Dos etapas: 1a. Estudio de Costos (IC) y 2a. Estudio de Fijación de Tarifas (IFT). • El IC: • Estableció impactos esperados de un aumento en LA TARIFA. Se aplicó encuesta a empresas de cada sector y se estimó el “peso” del agua en sus estructuras de costos (encuesta con pocas observaciones y desconocida representatividad estadística); • Planteó que estos impactos sean considerados para la fijación de topes en tarifas para no afectar a las empresas (criterio de “sostenibilidad de las tarifas”); • Estimó que un aumento de tarifas de entre 3 y 5 veces no tendría efectos significativos en los costos de las empresas.

6. Descripción del Estudio (2/2) • El IFT (en dos versiones: IFT1 e IFT2): • IFT1 estableció metodología para fijar LA TARIFA con 2 criterios: • Distributivos (eficiencia, equidad y sostenibilidad). • Costos de “entidad prestadora del servicio de asignacíón del agua” (IRH). • Los costos del servicio se establecieron de forma independiente a los costos del servicio prestado a usuarios agrarios y energéticos. • Se generó 2da. versión del informe IFT2 que abandonó la metodología de fijar costos independientes del servicio, para pasar a financiar el déficit de la IRH respecto a lo que puede recaudar pasivamente de los usuarios agrarios/energéticos.

7. Aplicación del Estudio a la Fijación de Tarifas de Uso No Agrario 2001-2004

15. Principales inconsistencias del Estudio • Pese a haber establecido en el IC el criterio de “sostenibilidad” para fijar topes, este se usó como criterio de distribución inter-sectorial en los IFTs y no se usó en ningún momento para establecer límites a los incrementos. • No se presentó sustento adecuado para el incremento en 40% en personal y 500% en remuneraciones de la IRH-ATDRs en IFT1. • Se aplicaron los ajustes programados para cinco años (2001-2005) en cuatro años (2001-2004) • Se aplicaron dos factores distorsionantes de las tarifas que generan pagos sin ningún sustento técnico ni legal (PRONAMACHCS y morosidad). • En el IFT2 se abandonó la metodología de establecer los costos del servicio prestado según la Ley de Aguas para simplemente financiar el déficit de la entidad prestadora, incrementando sustancialmente el porcentaje del presupuesto de la IRH financiado por los usuarios no agrarios.

16. II. Análisis legal-tributario- institucional

17. Principales normas sobre LA TARIFA Constitución de 1993 Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales – Ley N° 26821 de 1998 Ley General de Aguas – Decreto Ley N° 17752 de 1969 Reglamentos de la Ley General de Aguas Código Tributario El Estudio no considera ninguna de estas normas legales vigentes.

18. Naturaleza tributaria de LA TARIFA Según el Código Tributario vigente: • Tiene naturaleza tributaria, pues la obligación de pago de esta tarifa se origina en el uso o aprovechamiento del recurso hídrico, así como también en la prestación del servicio público que brindan o pretenden brindar las Autoridades Administrativas. • Constituye un tributo del sub-género “tasa” y, dentro de éste, específicamente corresponde a la especie de los “derechos”.

19. Precaria base legal para el cobro de LA TARIFA • No están contemplados en ninguna norma legal la definición de: - El servicio de “asignación de agua”. - Los criterios para fijar del valor de la tarifa de agua - Ni los criterios para distribuir lo recaudado. Esto contraviene al principio de seguridad jurídica que debe regir la tributación, restándole sustento legal a LA TARIFA. • Para que LA TARIFA tenga adecuado sustento legal debe promulgarse una Ley o Decreto Legislativo que precise: • El hecho generador de la obligación tributaria (uso y aprovechamiento del agua y la prestación de un servicio público por la IRH y/o ATDRs); • El acreedor tributario (Estado - IRH); • El deudor tributario (usuario de agua superficial con fin no agrario), • El agente de retención o percepción (IRH – ATDRs); • El ente competente para fijar LA TARIFA así como los criterios de distribución de los recursos obtenidos y el destino de los mismos.

20. Problemas en forma para fijar monto de LA TARIFA • La cuantía de LA TARIFA debe establecerse en función al costo del servicio público que el Estado presta al usuario, que comprende el aprovechamiento del agua y la prestación de diversos servicios administrativos vinculados con el uso del recurso natural. Si la cuantía se fija en base a factores ajenos a dicho costo razonable, resulta una cobranza sin sustento legal. • El monto del tributo debe establecerse en base al efectivo aprovechamiento del bien público (Código Tributario). Sin embargo, se calcula según el consumo de agua del año anterior, desnaturalizando el carácter de “derecho” de LA TARIFA.

21. Otras deficiencias legales al fijar LA TARIFA • El Estudio no cita, ni considera, las normas legales vigentes. • Debe fijarse por Decreto Supremo refrendado no sólo por Ministro de Agricultura sino, dada su naturaleza tributaria, también por otros Ministros involucrados y Economía y Finanzas(Código Tributario). • Las modificaciones de porcentajes de distribución de la recaudación, por diversos motivos desde 1990, no tiene debido sustento técnico y legal. • El Fondo de Reforzamiento Institucional (FRI) de las ATDRs no ha sido reglamentado, por ende carece de sustento legal adecuado.

22. Debilidad normativa de la Autoridad de Aguas • Autoridades “reales” de Aguas: -IRH: Técnico Normativa Nacional. Funciones sólo normadas en ROF del INRENA, aprobado por D.S. -ATDR: Ejecutora Local – Órgano desconcentrado de la IRH. Funciones normadas en una Ley (Dec. Leg. N° 653). • Inadecuado y confuso ordenamiento institucional. • Se requiere que nuevo marco legal norme la naturaleza y funciones de IRH, incluyendo: -Autonomía administrativa, funcional, técnica y económica financiera. -Extraiga IRH de organización del INRENA y Sector Agrario. -Adscribir IRH a PCM pues sus funciones inciden sobre diferentes sectores de la economía.

23. III. Hacia un nuevo sistema de tarifas

24. LA TARIFA financia el sistema de asignación • En todo sistema de asignación de agua se requiere un sistema de tarifas que financie: - los gastos incurridos para distribuir el bien o recurso escaso, - los gastos administrativos y - los de monitoreo del sistema de derechos. • En muchos casos, la tarifa se asocia al volumen de bien o recurso asignado por el sistema de cuotas, no tanto porque sea el “precio” del recurso sino porque se asume que el costo de provisión y administración del sistema de cuotas es proporcional al volumen asignado a los usuarios. • Buena parte de la discusión sobre las tarifas de agua gira en torno a la naturaleza de los “costos de provisión y de administración del sistema de asignación de agua”. Estas son actividades con ciertos rasgos de bien público por ser de baja o imperfecta exclusión ya que no son totalmente divisibles ni excluíbles hasta cierto nivel.

25. Reflejar escasez relativa Sistema de Tarifas Inter - sectorial de Agua Cubrir costos de asignación Intra - sectorial Funciones de los Sistemas de Tarifas

26. Motivos para cambiar el Sistema Actual • Debilitamiento de la autoridad multi-sectorial de agua, la cual sigue en el ámbito de un solo sector y carece de adecuado sustento técnico y normativo para la gestión del recurso; • Descentralización de la asignación del agua en el ámbito agrario, con aún limitadas capacidades locales, y con tarifas que no financian las actividades básicas; • Sistema normativo que no permite el uso de mecanismos de asignación voluntaria del agua (mercado), con nulas señales sobre la escasez relativa del agua; • Poca capacidad para implementar políticas de gestión del agua desde la demanda. Se mantiene un énfasis en la construcción de infraestructura hídrica; • Sistema inorgánico y legalmente cuestionado para las tarifas de agua de uso no agrario, así como rigidez y distorsiones en el sistema de tarifas de uso agrario y energético

27. Criterios generales para un nuevo sistema(1/3) Estabilidad de reglas, basadas en nuevo esquema institucional con: • Sistema de fijación de tarifas de agua regulado por una Ley Especial de Aguas o por una Ley de Tarifas de Agua. • Fijación de LA TARIFA a cargo de una entidad técnica autónoma (Comisión de Tarifas de Agua) respecto a la entidad que usa los recursos (IRH) al ser monopolio en la provisión de un servicio público. • Distribución de lo recaudado debe guardar proporción con la prestación de los servicios por tipo de usuario y su ubicación geográfica. • Sistema de tarifas debe ser transparente para los usuarios y permitir proyecciones mínimas de 5 años a inversionistas y agentes en general.

28. Criterios generales para un nuevo sistema (2/3) Cuantía o niveles de LA TARIFA deben fijarse para cubrir razonablemente: • Costos de operación y mantenimiento de la infraestructura mayor hidráulica que los beneficia directamente o indirectamente por tipo de uso y en su ámbito geográfico. • Costos de administrar y monitorear el sistema de derechos de agua para su tipo de uso y en su ámbito geográfico. • Costos para asegurar niveles adecuados de calidad del agua por uso y en su ámbito geográfico.

29. Criterios generales para un nuevo sistema (3/3) LA TARIFA debe incorporar incentivos a favor de los usuarios para lograr: • El uso más eficiente del agua relacionando la tarifa a la cantidad de agua asignada en el sistema de cuotas general (componente plano de la tarifa por unidad de volumen para todos los usos). • Que los usuarios instalen mecanismos de medición del agua. • Atraer inversión privada en infraestructura y equipamiento hidráulico (descuentos temporales).

30. Reformas mediante Ley que genere nuevo sistema • Definir transparentemente criterios técnico-legales-tributarios para fijar LA TARIFA, los servicios por los que se paga y la distribución de lo recaudado. • Crear y fortalecer una sola Autoridad Nacional de Aguas. • Crear entidad reguladora de LA TARIFA, distinta a la Autoridad de Aguas. • Fortalecer las organizaciones de usuarios agrarios para que sus tarifas empiecen a reflejar los verdaderos costos. • Introducir derechos transables de agua, con control de usuarios al nivel intersectorial y bajo regulación de Autoridad de Cuenca y nacional en caso de intercambios intersectoriales. • Reorientar política hídrica a la gestión de la demanda, introduciendo instrumentos económicos y de capacitación para aumentar incentivos al uso eficiente.

31. Muchas gracias por su atención… www.grade.org.pe