Questões

1. Agenda Nacional de Gestão Pública: os novos e velhos desafios do EstadoRepactuação Federativa nas Políticas PúblicasCelina SouzaPesquisadora do CRH/UFBASão Paulo, 3 de dezembro de 2009

2. Questões • Qual o “modelo” brasileiro de formulação e gestão de políticas públicas, principalmente as sociais? • Quais os principais problemas/restrições que dificultam nova barganha federativa (ou repactuação federativa)? • Por que é preciso um redesenho da gestão das políticas? • Qual o papel do estado-membro nas políticas públicas?

3. Qual o problema? • Cooperação federativa? • Coordenação das políticas? • Regulação das políticas? • Excesso de descentralização (municipalização) na gestão das políticas? • “Repartição rígida de competências”? • “Excesso de centralização na elaboração das políticas”? • “Responsabilização dos entes federados pelos cidadãos”

4. O debate nas federações • O debate nos países federais: • como governos autônomos mas interdependentes negociam para definir preferências nacionais, alocar responsabilidades e resolver problemas comuns • O debate no Brasil: • como desenhar e implementar políticas públicas nacionais em uma federação com alta desigualdade regional e social, acirrada competição regional, poucos mecanismos de cooperação formal e informal e recursos públicos concentrados no centro • como desenhar e implementar políticas com alto grau de constitucionalização • papel dos entes federados nas políticas públicas

5. Atores, Arenas e Instituições • Arenas e atores sociais nas políticas públicas: conflitos e cooperação • Atores e arenas: Executivo, Legislativo, Judiciário, burocracia e grupos de interesse • Instituições: sistema de governo, tipo de regime político (multipartidarismo, regras eleitorais), separação de poderes, federalismo, controle de constitucionalidade • Variáveis institucionais explicam, em parte, o caminho das políticas públicas recentes

6. Instituições e políticas públicas no federalismo brasileiro • Se, em qualquer definição, política pública é uma produção dos governos, sua implementação e suas mudanças implicam no envolvimento do Legislativo e do Judiciário em função do alto grau de constitucionalização das políticas públicas no Brasil • Negociação intensa e poder de veto

7. Qual o “modelo” brasileiro de gestão de políticas públicas? • Inexiste um “modelo” de cooperação intergovernamental, embora, em algumas políticas a cooperação exista. • Em comparação com a maioria dos países federais, o grau de institucionalização da cooperação no Brasil é baixo. • Por diferentes razões, o sistema político não construiu regras e mecanismos formais ou informais que incentivem a cooperação intergovernamental, com algumas exceções.

8. Mecanismos cooperativos escassos e quando existem, o papel dos governos subnacionais é limitado, mas algumas políticas sociais têm mecanismos cooperativos – educação, saúde, assistência social (RIGs baseadas em recompensas e sanções) • Diversas forma de RIGs: impostos, políticas públicas e consórcios intermunicipais • Arranjos formais para algumas políticas, acirrada competição em outras (ICMS e ISS) ou vazio institucional (RMs)

9. Argumento • Em um país federal, de dimensão continental e alta desigualdade, a liderança federal e a cooperação entre entes governamentais nas políticas públicas nacionais é crucial na fase inicial do desenho da política

10. Síntese • Não existe “modelo” único. Na lógica da ação coletiva, cada política requer incentivos seletivos diferenciados • Alguns “modelos” ainda incompletos ou em processo de construção • Capacidades das esferas subnacionais muito desiguais • Escasso uso de instrumentos cooperativos • Competição • Papel do STF • “Modelo” mais voltado para a municipalização

11. Bases do argumento e paradoxos dos “modelos” • Papel decisório e financeiro privilegiado da instância federal – mais recursos, mais burocracia • Papel gerencial privilegiado da instância local • Regras constitucionais

12. Fatores que restringem a cooperação intergovernamental • Sistema federativo • Poucos mecanismos de cooperação • Sistema tributário • Municipalização da gestão das políticas sociais universais • Fatores históricos • Competências concorrentes, mas pouca participação dos estados • Redução relativa dos recursos dos estados vis-à-vis os municípios

13. Competênciasconcorrentes: federalismocooperativo?

14. Federal Estadual Municipal Total Ano 1960 59,44 34,75 5,81 100,00 1980 68,16 23,27 8,57 100,00 1988 60,09 26,61 13,30 100,00 2006 57,20 25,38 17,42 100,00 Evolução da Composição da Receita Tributária Disponível por Nível de Governo: 1960/2006 (%)

15. Recursos financeiros dos níveis de governo

16. Por que algumas políticas operam de forma cooperativa? • Incentivos seletivos • Legado • Regras claras e universais • Capacidade do Estado (capilaridade)

17. Síntese • Apesar da existência de políticas que articulam os 3 níveis de governo, as políticas públicas no Brasil contam com poucos mecanismos cooperativos e com um dos entes da federação, os estados, em relativo isolamento e com perda relativa de recursos vis-à-vis os municípios

18. Federalismo, descentralização e formulação de políticas públicas • Constitucionalização das políticas públicas • Emendas constitucionais que transformaram alguns direitos sociais em políticas e ações, a maioria por iniciativa do Executivo • União (Executivo e Legislativo federais) determinando preferências – política fiscal, saúde, educação, combate à pobreza • “Modelo”: formulação federal, implementação descentralizada, principalmente municipal, financiamento em geral partilhado

19. Tensões: Restrições de despesas • Demandas macroeconômicas a partir dos anos 90 exigem rígido controle fiscal, superávits primários e, mais recentemente, políticas de estímulo ao crescimento econômico. Tal tensão limita os recursos governamentais para serem usados em políticas de correção das desigualdades regionais e em políticas sociais, elevando a tensão entre a demanda macroeconômica por controle fiscal versus a demanda federativa por • menor desigualdade regional • provisão de serviços sociais básicos aos cidadãos de todas as regiões

20. Tensões: Sustentabilidade • Pouca sustentabilidade das políticas nas esferas subnacionais, gerando dependência de recursos e da iniciativa federal • Políticas públicas aprovadas por emendas constitucionais datadas • Pouca participação e iniciativa dos estados

21. Tensões: Municipalização Vantagens: país de dimensão continental atende ao requisito do federalismo de incorporar a diversidade existência de experiências anteriores Desvantagens capacidade financeira, técnica, gerencial das esferas municipais heterogênea limita a adoção de outras políticas mais próximas das demandas dos cidadãos

22. Tensões: Constitucionalização Vantagens: • Induz as esferas subnacionais a assumirem políticas consideradas prioritárias pelo sistema político nacional • Não deixa decisões sobre questões fundamentais apenas ao sabor dos eleitores e das elites locais Desvantagens • Alta complexidade da ação coletiva porque mudar políticas requer emendas constitucionais, que só são aprovadas com quórum qualificado • Reduz autonomia decisória das esferas subnacionais

23. Tensões: Poucos mecanismos cooperativos formais e informais Vantagens • Países em desenvolvimento mais suscetíveis aos ciclos econômicos - requer maior flexibilidade para mudar políticas, optando por alternativas, por exemplo, mais baratas • Possibilidade de mudar a política a partir de avaliações • Uma das políticas mais bem sucedidas (saúde) tem sua implementação regida por normas operacionais • Cada política tem características próprias, requerendo diferentes incentivos seletivos para induzir as esferas de governo à cooperação intergovernamental Desvantagens • Carência de experiência em ação coletiva • Vazio de regras, gerando competição, omissão e possibilidade de freeriding

24. Tensões: Caráter datado das principais políticas públicas Manuais de políticas públicas aconselham que as políticas públicas sejam datadas para que possam ser substituídas por outras quando as políticas tiverem atingido seus objetivos Vantagens • Mudanças tecnológicas • Mudanças institucionais (regras) • Mudanças demográficas • Inovações (ex. consórcios intermunicipais) Desvantagens . Intensas negociações com vários atores em diferentes arenas . Possibilidade de extinção da política antes do alcance dos objetivos

25. Tensões: Estados, o elo perdido? • Recursos financeiros • Princípio da hierarquia • Atomização de ações • “Laboratórios da democracia” • Poucas políticas “bottom-up”

26. Tensões: o custo da centralização • Recursos orçamentários “engessados” pelas vinculações da receita • Tamanho da burocracia federal • Custo da burocracia federal (o debate despesas de custeio x investimento) • Custos do controle • Custos de transação (controladores não dispõem de plena informação para tomarem decisões)

27. Possíveis respostas aos problemas • Cooperação federativa? • Coordenação das políticas? • Regulação das políticas? • Excesso de descentralização (municipalização) na gestão das políticas? • “Repartição rígida de competências”? • “Excesso de centralização na elaboração das políticas”? • “Responsabilização dos entes federados pelos cidadãos”