Prof. Dr. Ricardo W. Caldas Instituto de Ciência Política (IPOL) Universidade de Brasília (UnB)

1. A Experiência Brasileira com Conselhos Populares e com o Controle Externo da Administração Pública como Formas de Combate à Corrupção Prof. Dr. Ricardo W. Caldas Instituto de Ciência Política (IPOL) Universidade de Brasília (UnB)

2. Controle Externo da Administração Pública • O controle externo de gastos públicos insere-se no processo de democratização das instituições políticas e no acompanhamento das Políticas Públicas • A essência da Democracia está associada ao controle da ação governamental pelos governados, especialmente no que se refere àgestão dos recursos públicos.

3. Controle Externo da Administração Pública • Percebeu-se que mecanismos tradicionais de planejamento e controle da ação dos administradores públicos (PPA, LDO, LOA etc) conferem maior transparência às contas públicas, mas não foram suficientes para promover o exercício pleno da cidadania e o aperfeiçoamento dos serviços públicos; • A partir dos anos 90 foram implantados diversos Conselhos Políticos com o objetivo de acompanhar localmente a implementação das Políticas Públicas, baseados na experiência de Conselhos adotados em outros países e no conceito de Capital Social.

4. Capital Social - Robert Putnam • A produção de laços de confiança e fidelidade mútua facilita a cooperação social, aumentando o desempenho e a responsabilidade dos governos e das instituições democráticas. • Sociedade dotada de redes de confiança e solidariedade horizontais produz instituições sólidas • Melhores condições na relação público-privado capazes de promover a boa governança. 1. Comunidade e Democracia: a Experiência da Itália

5. Conceito de Capital Social • Putnam: “capital social refere-se a aspectos da organização social, tais como redes, normas e laços de confiança que facilitam a coordenação e cooperação para benefícios mútuos. • Uma boa combinação adequada de atuação do Estado e ação da sociedade civil organizada pode aumentar as dotações sociais latentes e reformar as instituições, ampliando a democracia e tornando mais eficiente e responsável o funcionamento das políticas públicas.

6. Capital Social e Cidadania • Era através da criação e desenvolvimento de organizações e associações livres que estimulavam a cidadania que se podia assegurar a manutenção o espaço da palavra e da ação comunitária. • São as associações, nos povos democráticos, que devem tomar o lugar dos particulares poderosos que a igualdade de condições fez desaparecer.

7. Participação Social • Emergência da exclusão social e o descrédito das instituições representativas provoca manifestações dos mais variados segmentos da sociedade civil. • A sociedade organizada sob a forma de associações, organizações não-governamentais etc., reage à fragilização e descrédito das instituições representativas exigindo a ampliação do espaço público para maior participação popular.

8. Conselhos Políticos • Conselhos Políticos são instituições híbridas (Estado-sociedade civil) que buscam articular participação, deliberação e controle sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente as locais. • Estão diretamente relacionados à formulação de políticas públicas e resultam da mobilização social e dos debates públicos para a promulgação da Constituição de 1988.

9. Conselhos Políticos Definição: “(..) espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA e JARDIM).

10. Os Conselhos Políticos Pós-Constituição de 1988 • Baseados nas premissas estabelecidas pela Constituição de 1988; • Criaram-se e instalaram-se conselhos em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal); • Referem-se aos diversos tipos de políticas públicas, alguns de caráter deliberativo, outros consultivo.

11. Distribuição De Conselhos Em Municípios Por Tema De Atuação – 2001

12. Distribuição de Conselhos por Tema (I) • O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o maior número de conselhos de política em funcionamento, seria composto pelos Conselhos de Saúde e Assistência Social presentes em mais de 90% dos municípios; • Segundo o IBGE, esses conselhos possuem, em sua maior parte, composição paritária como devido e as reuniões realizadas pelos mesmos têm periodicidade “muito freqüente”.

13. Distribuição de Conselhos por Tema (II) • O segundo grupo seria composto por Conselhos voltados para as áreas de Educação e Direitos da Criança e do Adolescente, presentes apenas em 70% a 80% dos municípios brasileiros. • Segundo o IBGE, na maioria dos municípios as reuniões tiveram periodicidade” muito freqüente”, apresentando-se um percentual um pouco mais elevado de municípios cujas reuniões ocorreram com periodicidade “irregular”.

14. Distribuição de Conselhos por Tema (III) • No terceiro grupo estariam Todos os demais Conselhos. Principais Características: • Tem ocorrência em percentuais variados de municípios (entre 5%e 33%); • É composto por Conselhos cuja periodicidade irregular ultrapassa 20% em todas as áreas pesquisadas.

15. Distribuição de Conselhos por Região • A Região Sul apresenta maior concentração de conselhos, enquanto as Regiões Norte e Nordeste, as menores. • Correlação positiva entre indicadores sociais e participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas: Quanto maior o nível de desenvolvimento econômico e social de uma região, maior a cultura cívica e a disposição de seus cidadãos para participar da vida política.

16. Conselhos de Saúde • Conselhos de Saúde parecem estar constituídos para cumprir o dispositivo legal obrigatório de descentralização das políticas de Saúde, no âmbito da Reforma da Saúde, ocorrida a partir da década de 1990.

17. Conselhos de Assistência Social • Conselhos de Assistência Social responde aos estímulos e obrigações das disposições legais neste setor de governo, como a instituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em 1993.

18. Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente • Conselhos para os Direitos da Criança e do Adolescente, desde sua promulgação por dispor que a gestão das políticas de defesa dos direitos das crianças e adolescentes seria baseada em municipalização do atendimento; • Criação de Conselhos, nas três esferas de governo, de caráter deliberativo e paritário, em relação à participação popular e criação de Fundos Especiais nas três esferas de governo.

19. Conselhos para Educação • Conselhos de Educação são voltados para programas específicos do Setor de Ensino, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e o programa de Merenda/Alimentação Escolar que exigem a formação de Conselhos Municipais para o repasse de recursos.

20. Os Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano • Foram instituídos em apenas 6% dos municípios brasileiros e concentram-se nos municípios de maior porte populacional; • O Estatuto da Cidade (2003) regula as questões de política ou desenvolvimento urbano • Prevê a criação de “órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal”; • Foi regulamentado em 2001.

21. Os Conselhos de Trababalho/Emprego E Conselhos de Meio Ambiente • Conselhos de Trabalho/Emprego são criados como condição para os municípios receberem recursos para os programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhado – FAT. • Conselhos de Meio Ambiente, embora o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA tenha sido criado em 1983.

22. Os Conselhos nos Setores Técnicosou Funcionais • Os demais setores (Transportes, Habitação, Cultura e Turismo) não possuem nenhuma lei que os torne obrigatórios; • A pesquisa demonstra que quando existem Conselhos, estes tendem a ser predominantemente paritários, abrindo espaço à participação da sociedade civil; • A participação da sociedade tende a ser baixa devido a necessidade de conhecimentos mais especializados.

23. Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil • Existem evidências insuficientes para indicar que a participação da sociedade civil nas políticas públicas das gestões locais é valorizada. • Há uma necessidade de estudos e pesquisas qualitativas, junto aos conselheiros, em escalas geográficas mais abrangentes, com o objetivo de verificar a efetividade do caráter deliberativo dos Conselhos e a representatividade real dos membros da sociedade civil que os compõem.

24. Balanço da Atuação dos Conselhos na Área de Gastos Públicos (Leice Garcia) • A atuação dos Conselhos (em geral) não tem se revelado eficaz; • Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle Social; • A composição do Conselho não é adequada; • O usuário não controla o serviço; • Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos não são convergentes com o do cidadão; • Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade, sua representação e sua capacidade de expressar demandas significativas e propor políticas alternativas; • A alta de Capital social no Brasil levou o fracasso dos Conselhos.

25. Área de Geração de Trabalho e Renda (Arno Vogel & Silvia Yannoulas) • Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos: infra-estrutura e respaldo político das decisões; • A ausência de infra-estrutura é constante; • A Secretarias executivas não funcionam a contento; • Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais; • O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído; • A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs; • As reuniões foram consideradas muito burocráticas; • Não possuem uma agenda substantiva; • Não atendem as expectativas dos Conselheiros; • Não há circulação de Informações; • Não há informações sobre o Mercado de Trabalho; • Não há memória institucional (ex.: Arquivos).

26. Área de Meio Ambiente • Os dados demonstram que os 2 comitês utilizaram mais de 50% do tempo para a discussão de assuntos administrativos do Comitê, • Para os assuntos referentes aos problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do seu tempo; • Em ambos os comitês, a discussão sobre a gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos; • No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do poder público; • Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos (categoria importante para a região que sofre com escassez de água, falta de qualidade e ocupação desordenada do solo. • Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, mas não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA DO LITORAL NORTE/SP E SANTA MARIA/RS RAQUEL JOYCE DA SILVA SALGADO

27. Os Conselhos de Política e a Sociedade Civil • Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil; • A cultura patrimonialista e clientelista permanece; • Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização. • Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro). • Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das instituições e dos Programas e Políticas Públicas. • Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação. • Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência. • Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele, mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor. • Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability), nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia

28. Conclusões • Apesar das limitações de informação, o quadro geral revelado exibe um interesse de aproximação entre sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento da democratização da gestão de políticas públicas; • A instituição de conselhos como instrumentos de controle da administração pública nas mais diversas áreas sinaliza para a complementaridade das democracias representativa e participativa.

29. O Estado e o Capital Social • O setor público em incorporar a construção de civismo comunitário como elemento do seu trabalho. Exemplo são os Conselhos; • O capital social é algo diverso e depende do contexto político em que as forças sociais estão dispostas; • É também algo contingente (pode ser produzido ou destruído); • Não se deve prescindir do Estado na produção de capital social; • Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas numa cultura de cooperação”; • Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou capital social - nenhuma parte prescinde da outra; • Os Conselhos precisam ser reformulados pois claramente não atingiram os objetivos propostos na Constituição; • Para atuarem como instrumentos de Monitoramento das Políticas Públicas e de combate à corrupção é preciso que haja uma maior mobilização da sociedade.