Diritto pubblico dell’economia

1. Diritto pubblico dell’economia Concetti ed evoluzione storica

2. Cos’è il diritto pubblico dell’economia • È l’analisi delle disposizioni costituzionali,delle leggi ordinarie, del diritto dell’Unione europea che si occupano dei rapporti economici (iniziativa privata, proprietà, impresa, sistema bancario e creditizio, concorrenza, ecc.). • È l’esame degli strumenti giuridici mediante i quali pubblici poteri (Unione europea, Stato, Regioni, ecc.) regolano l’economia. • Nuovamente, può accadere che molti degli istituti oggetto di esame non appartengano necessariamente alla costituzione formale. Il diritto pubblico dell’economia esamina così anche il divario tra costituzione formale e diritto vivente.

3. Le forme dell’intervento dei poteri pubblici in economia • Intervento diretto: l’attività economica è assunta nella sfera della responsabilità pubblica (è parte delle funzioni svolte dai poteri pubblici) ed è svolta da operatori economici pubblici o che rispondono ai poteri pubblici; • Intervento indiretto (regolazione economica): l’autorità pubblica non opera come gestore/imprenditore, ma si propone di incidere sugli assetti nei quali operano gli operatori economici (i mercati). Il più delle volte, i mercati non sono concorrenziali: si dettano regole che conformano/influenzano l’attività delle imprese che operano in mercati non concorrenziali. Lo scopo è avvicinarne il funzionamento a quello che sarebbe se il mercato operasse “naturalmente” in condizioni di concorrenza.

4. Finalità dell’intervento pubblico • L’intervento pubblicoè sempre interferenza nell’economia: le decisioni gestionali/produttive (i. diretto) o regolative (i. indiretto) non sono assunte dai soggetti economici, ma dai poteri pubblici. • Per quanto oggi l’intervento pubblico privilegi le potenzialità dell’impresa privata, vi sono ipotesi in cui il mercato non è in grado di conservare il proprio assetto concorrenziale (“fallimento” del mercato) o in cui determinati beni o servizi non sarebbero prodotti perché non “convenienti” per gli attori economici. • Di qui derivano due tipi di intervento: 1) Correzione di disfunzioniprodotte del mercato stesso, perché crea effetti anticoncorrenziali (cartelli, monopoli); 2) Realizzazione di scopidi per sé estranei al mercato e che il mercato non avrebbe interesse a conseguire. • Forme di correzione delle disfunzioni: si conservano i benefici del mercato, senza eliminarne il carattere concorrenziale. Si mantiene, con la regolazione economica, il mercato di concorrenza, ma si neutralizzano gli elementi monopolistici. Il monopolio è limitato all’infrastruttura non duplicabile (rete energetica, rete ferroviaria, ecc.), il relativo prodotto/servizio è rimesso alla libera concorrenza. • Conseguimento di scopi estraneial mercato: sistema dei servizi pubblici. Gli scopi non sono dati in modo definitivo, ma dipendono dalle condizioni di una data società, dagli orientamenti prevalenti nelle forze politiche, ecc. Si offrono servizi: 1) a condizioni diverse da quelle che si avrebbero in un mercato concorrenziale; 2) altrimenti non erogati dai soggetti economici (nonescludibilità): non c’è l’interesse del privato a svolgere l’attività. Coperta totalmente con provvista pubblica (es. illuminazione stradale).

5. Scopi estranei al mercato: i servizi pubblici • Come nel mercato, anche nei servizi pubblici i costi sono coperti dai ricavi, ma in modo diverso. Il ricavo è in primo luogo dato dalla tariffa: corrispettivo per la fruizione del servizio; origina un rapporto di tipo privatistico tra erogatore e utente (rapporto di utenza). • La tariffa è diversa dal prezzo: il prezzo è determinato dall’incontro della domanda e dell’offerta nel mercato; la tariffa è stabilita dai pubblici poteri in base a criteri diversi. La tariffa è corrispettivo del rapporto di utenza. I costi non coperti dai proventi della tariffa sono compensati da risorse pubbliche (imposizione tributaria). • Chi eroga il servizio pubblico? 1) direttamente i poteri pubblici (c.d. in houseproviding) mediante entità create ad hoc (società, azienda municipalizzata) e sulle quali i poteri pubblici esercitano il controllo; 2) mediante affidamento a imprese private, che agiscono per incarico del potere pubblico (i costi non coperti da ricavi sono coperti dai pubblici poteri). • Tali soggetti operano in regime di riserva: è un monopolio con diritti esclusivi. È consentito dalla UE. L’art. 106 TFUE consente di attribuzione diritti esclusivi a soggetti ben determinati solo se ciò sia funzionale alle finalità di interesse generale che i poteri pubblici si prefiggono di raggiungere. • Dov’è qui la concorrenza? Non nel mercato (si opera in regime di riserva) ma nel momento della selezione dell’operatore cui affidare la gestione del servizio pubblico. Si passa dalla concorrenza nel mercato (competizione tra attori economici nei mercati dei servizi) alla concorrenza per il mercato (l’ente responsabile del servizio lo affida alla gestione di una impresa: si compete per acquisire un pezzo di mercato mediante gara). • La concorrenza e la competizione si dà, dunque, in una fase anteriore all’esercizio dell’attività: in quella in cui si concorre per l’aggiudicazione del c.d. contratto di servizio. Le spese e i costi di funzionamento sono coperti dal corrispettivo (tariffa) fissata da ente pubblico ed eventualmente con trasferimenti di risorse.

6. Evoluzione dell’intervento pubblico in economia • Si assiste a un notevole cambiamento delle tecniche impiegate per affrontare i problemi che, nelle varie epoche storiche, sono avvertiti come centrali e importanti in economia. • La premessa dalla quale si parte oggi è l’efficienza dei mercati aperti alla concorrenza. • La promozione e la salvaguardia della concorrenza sono gli obiettivi dell’azione pubblica in campo economico. • È espressamente enunciato all’art. 119 TFUE: “l'azione degli Stati membri e dell'Unione comprende, alle condizioni previste dai trattati, l'adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza”.

7. I periodi storici • Dal 1861 alla fine del XIX secolo (stato liberista); • Dalla fine del XIX secolo agli anni Venti (prima industrializzazione); • Dagli anni Venti agli anni Cinquanta (economia mista); • Dagli anni Cinquanta all’integrazione europea (lo Stato del benessere)

8. Lo stato liberista • la costituzione del mercato nazionale attraverso l’unificazione legislativa: 1) adozione dei codici (civile – 1865; di commercio – 1865 e 1882): centralità del diritto di proprietà, attributo della libertà; carenza della disciplina dell’impresa (il cod. comm. disciplinava gli atti, non i soggetti). 2) Estensione della legislazione piemontese a tutto il Regno, nonostante i divari socio-economici tra le varie parti della Penisola. Presupposto: l’adozione di leggi moderne avrebbe “automaticamente” prodotto lo sviluppo economico. • La difesa del mercato interno mediante il protezionismo doganale: In un periodo di scarso sviluppo industriale, con un’economia agricola e stagnante, il mercato unico (che ha per confini i confini nazionali) viene preservato da una “rete protettiva: le tariffe doganali (1878 e 1887) a difesa dei prodotti nazionali. Effetto: accentuazione degli squilibri nazionali. • Le privatizzazioni e il liberismo Alienazioni del demanio pubblico (1861), dell’asse ecclesiastico (1867), delle miniere, degli stabilimenti termali, dei canali navigabili, ecc. Assenza di una macchina di governo dell’economia: il primo Ministero (unico per agricoltura, industria e commercio) è del 1878 e ha poche competenze. Secondo il liberismo economico, poi, il mercato deve essere autosufficiente: lo Stato crea e disciplina, ma non è attore del mercato (eccezioni: Cassa Depositi e Prestiti del 1863 che dal 1876 inizia a raccoglier eproventi mediante le casse postali.

9. La prima industrializzazione • Differenziazione legislativa (leggi di settore, leggi speciali per talune città: Napoli 1885 e 1904, ecc.): interventi infrastrutturali mirati, procedure speciali, istituzione di organi speciali (provveditorati delle opere pubbliche); • Politica dei lavori pubblici: investimenti infrastrutturali (Azienda FF.SS del 1905; dighe strade, ponti, ecc.) • Imprese pubbliche: FF.SS. (1905) INA (1913); BNL (1913), ecc. I settori più interessati: telecomunicazioni, servizi pubblici e credito. Caso FF.SS.: lo Stato non nazionalizza, ma riscatta le concessioni e assume direttamente il servizio pubblico, creando una impresa pubblica e un solo soggetto di gestione. • Previdenza sociale: leggi sull’emigrazione (1901 e 1919), Cassa nazionale di previdenza (1898) e iscrizione obbligatoria (1917). Si passa dalle società mutualistiche (private9 a un sistema basaro su organismi pubblici.

10. L’economia mista • Nuova codificazione (1942): commercializzazione del diritto privato. Disciplina molti profili: proprietà, imprenditore, urbanistica, edilizia, ecc. • Riserva originaria allo Stato (monopolio di talune attività economiche: vedi anche l’art. 43 Cost.): trasporto marittimo e telefonia (1922); trasporto aereo (1923); radiodiffusione (1927); acque (1933). • Regime autorizzatorio: accesso controllato al mercato. Assicurazioni (1923); commercio (1926); credito (1926 e 1936); stabilimenti industriali (1939). L’autorizzazione per gli stabilimenti industriali è usata dagli oligopolisti per evitare la concorrenza. • Enti pubblici di privilegio (per seta, zolfo, cotone, carbone, ecc.) perché hanno poteri derogatori alla disciplina del diritto privato. • SpA con partecipazione statale: AGIP 1926, IRI 1933. • Salvataggio bancario: la BCI, il CI e il Banco di Roma erano, nel contempo, operatrici attive di credito (breve termine) e azioniste (lungo termine) che controllavano ampi settori dell’economia italiana. Con la crisi del 1929 esse sono sia debitrici (azioniste) sia creditrici (per il credito) delle società. Onde evitare il tracollo della Banca d’Italia, Mussolini impose il trasferimento all’IRI delle azioni detenute dalle banche. Si crea il modello holding: lo Stato, tramite la capogruppo IRI, controlla ogni settore economico.

11. Lo Stato del benessere • Entrata in vigore della Costituzione: • Art. 43: riserva originaria allo Stato, enti pubblici o categorie di lavoratori o di utenti di imprese relative a monopolio. • Proprietà e impresa (art. 41 e 42 Cost.) • Completamento del sistema delle partecipazioni statali: ENI (1953) cui vengono attribuite le partecipazioni statali in AGIP; Ministero delle partecipazioni statali (1956) da cui dipendono gli enti pubblici di gestione; ENEL (1962): 1) espropriazione previo indennizzo delle imprese elettriche; 2) attivazione della riserva originaria di cui all’art. 43 Cost. • Stato finanziatore: contributi a fondo perduto, premi ex post, credito agevolato. • Stato pianificatore: tentativo di avviare una programmazione economica nazionale. • Istituzioni del benessere: scuola media (1962), SSN (1978), pensione sociale (1974), CIG (1975).

12. L’intervento dell’Unione europea • le “quattro libertà” (art. 26, c. 2, TFUE): il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali”. • Disciplina della concorrenza. • Divieto degli aiuti di Stato alle imprese.