Receitas de Petrolíferas e Política Fiscal

1. Receitas de Petrolíferas e Política Fiscal Philip Daniel e Rolando Ossowski Departamento de Questões Fiscais Fundo Monetário Internacional Workshop Gestão de Receitas do Petróleo Luanda, Angola Maio 2006 • Os pontos de vista desta apresentação vinculam apenas os autores e não devem ser atribuídos ao Fundo Monetário Internacional, o seu Conselho Executivo, nem a sua administração.

2. Receitas do Petróleo e Política Fiscal Quadro Geral • Desafios apresentados pelas receitas petrolíferas • Política fiscal e estabilidade macroeconómica • O balanço primário não petrolíefro • Política fiscal e questões intergeracionais • Fundos do petróleo • Gestão de despesas • Algumas directrizes

3. Países Não Produtores de Petróleo Diferem • Importância do petróleo nas contas da economia e fiscais • Desenvolvimento da economia não petrolífera • Maturidade da indústria petrolífera / horizonte de produção do petróleo • Titularidade da indústria petrolífera • Regime fiscal para o sector petrolífero • Situação macroeconómica • Posiçao financeira do governo e sector público (dívida bruta e líquida, liquidez) • Qualidade de Instituições

4. Incerteza e Instabilidade Incerteza sobre o valor dos recursos e timing das receitas Instabilitdade causada pela volatilidade dos preços petrolíferos Impostos têm de responder fortemente aos resultados obtidos Estabilização Estabilizar pelas despesas totais e gestão das receitas, não por dependência dos impostos “estáveis” Estabilidade económica geral Reduz prémios de risco dos investidores Evita interrupção de projectos Reforça posição de negociação & comercial Vital para redução da pobreza Receitas do Petróleo e Estabilização

6. Directrizes para Estabilidade Manter procura do sector público em conformidade com a taxa de sustentabilidade do crescimento da capacidade • Poupa excesso de receitas petrolíferas no estrangeiro • Usa previsões de preço conservadoras • Poupa activos estrangeiros em períodos de “boom”, uso em maus tempos do negócio • Não é necessário “afinar” a economia • Depende de estabilizadores automáticos • Fundos do petróleo não são substitutos de uma boa gestão fiscal.

7. O Equlíbrio Primário Não Petrolífero • Indicador fiscal chave em exportadores de petróleo. • Derivado de todo o saldo fiscal, excluindo receitas relacionadas com o petróleo & despesas e juro líquido • Idealmente, deve incluir despesas implícitas ou imputadas aos subsídios dos produtos petrolíferos, se aplicável. • Importância analítica do equilíbrio primário não petrolífero: • Indicador razoável da procura do governo nacional • Medida de injecção de receitas na economia • Medida do esforço fiscal e orientação de política fiscal subjacente • Input chave na sustentabilidade fiscal e análise intertemporal

8. Volume do Déficit Primário Não Petrolífero • Alguns factores a tomar em conta: • objectivos macroeconomicos • vulnerabilidade de curto prazo • riqueza do governo, incluindo petróleo no solo e activos financeiros líquidos acumulados - sustentabilidade • Em alguns países exportadores, grandes déficits primários não petrolíferos são sustentáveis e não apresentam preocupações de vulneralidade. • Em outros poderá haver necessidade de reduzir o deficit primário não petrolífero devido às considerações de vulnerabilidade e sustentabilidade. • Em todos os casos, o deficit primário não petrolífero deve ser compatível com os objectivos da estabilidade macroeconómica.

9. Regulação da Política Fiscal: Considerações Fiscais (1) • Cara e ineficaz para ajustar as despesas rápida e bruscamente. • O nível de despesas deverá ser dterminado à luz da sua provável qualidade e a capacidade de executá-lo eficazmente. • A súbita criação ou alargamento de programas de despesas é arriscada. • Aumentos nas despesas poderá ultrapassar capacidade de planeamento, implementação e de gestão do governo desperdício. • Despesas não deverão aumentar mais rapidamente que permitidas por práticas de aquisições transparentes e cautelosas.

10. Regulação da Política Fiscal : Considerações Fiscais (2) • Normalmente, as despesas são difíceis de conter ou enquadrar depois de expansões. Despesas ficam entricheiradas e ganham vida própria. • Cortes drásticos nas despesas poderão conduzir à instabilidade social, desencorajar o investimento e reduzir crescimento futuro.

11. O Equilíbrio Primário Não Petrolífero e Transparência • Foco no equilíbrio primário não petrolífero ajuda a desenvolver apoios de políticas prudentes, contribuindo desse modo para uma política fiscal menos procíclica e mais orientada para longo prazo. • Este equilíbrio deverá ser destacado nos documentos do orçamento usados nas discussões parlamentares e públicas. • Uma apresentação clara do equlíbrio primário não petrolífero ajuda a: • Uso mais transparente das receitas petrolíferas • Delinear mais claramente as escolhas de política • Exemplo: Orçamento da Noruega.

12. Dinâmicas Petrolíferas e Fiscais de Longo Prazo :Trajectória da Riqueza Líquida do Governo

13. O Conceito Consumo actual limitado para preservar a riqueza para gerações futuras Uso sustentável – recursos convertidos em outros activos financeiros geradores de rendimento Uma directriz com incertezas Vantagem de tornar uma equidade intergeracional numa meta explícita O Cálculo Dados da reserva do petróleo & perfis da produção Custo de produção ou dinheiro recebido pelo estado Previsões do preço e output Taxa de juro real Taxa de crescimento da população Subtrair valor presenre descontado (ajustada para crescimento da população) das receitas totais reais Uma Via Para Uso de Receitas Petrolíferas: Rendimento Permanente

14. Propósitos Estabilização– proteger a economia da instabilidade de receitas Poupanças – riqueza para gerações futuras Precaução –dúvida se projectos são incertos ou absorventes de capacidade Ligações com políticas fiscais Fundos de petróleo não são substitutos para boa gestão fiscal; grandes produtores operam sem fundos de petróleo (RU, Arábia Saudita, Indonésia, Austrália, Rússia) Características importantes Consolidado quadro do orçamento Constrangimento de liquidez no orçamento Limites no investimento doméstico por fundos do petróleo Fundos do Petróleo

15. Tipos de Fundos de Petróleo, por Objectivo

16. Tipos de Fundo do Petróleo, por Regras Operacionais • Fundos de contingência • Principamente objectivos de estabilização • Depósito e levantamento dependem de indicadores exógenos rígidos, normalmente preços ou receitas fiscais do petróleo. • Indicadores: multianuais (média fixa/variável) ou intra-anual (relativos ao preço do petróleo do orçamento) • Exemplos: Fundos de Estabilização Macroecnómica da Venezuela (regras 1998), Irão • Fundos de partilha de receitas • Principalmente objectivos de poupança • Uma porção fixa de receitas ou receitas do petróleo são depositadas no fundo do petróleo. Várias regras (ou discrição) para levantamentos • Exemplo: Fundo de Reserva do Kuwait para Futuras Gerações • Fundos de financiamento • Objectivos tanto da estabilização como da poupança • Receita líquida do petróleo é depositada no fundo. O fundo financia automaticamente o déficit não petrolífero através de uma transferência inversa. • Exemplo: Fundo de Pensão do Governo da Noruega

17. Gestão do Fundo Potencial para má gestão com ou sem fundo do petróleo: Elementos chave para eficiência do fundo do petróleo – • Divulgação pública regular • Resposabilidade aos representantes eleitos • Auditoria independente de actividades • Estratégia de investimento clara – maioria activos estrangeiros • “Análise comparativa” de retorno de investimentos desejados • Concurso na nomeação de gestores de investimento

18. Fundos do Petróleo, PFM, e Transparência • Fundos do Petróleo não deverão ter autorização para gastar • Evitar orçamentos duplos: todas as despesas devem estar transpantemente no orçamento. • Receitas do petróleo não devem ser reservadas para despesas específicas • Deve haver concurso genuíno para recursos fiscais. • Evitar quadros institucionais separados do fundo do petróleo • Mecanismos rigorosos para assegurar boa governação, e responsabilização são essenciais • Clareza das regras, divulgação, auditoria e avaliação de desempenho

19. A Necessidade de Distinguir Fundos do Petróleo das Regras Fiscais • Fundos do petróleo são as vezes confudidos com regras fiscais. • Fundos do petróleo não constrangem política fiscal – salvo se o governo enfrenta limitação de liquidez.

20. Regras Fiscais nos Países Produtores de Petróleo Tentativa de isolar política fiscal de pressões políticas. Impondo restrições ou limites nas variáveis fiscais (tais como déficits, despesas, débito), regras procuram constrangir política fiscal. Desenho de regras fiscais nos países produtores do petróleo tem de ter em conta as suas características fiscais (volatilidade do petróleo, conceito alargado de sustentabilidade). Regras devem visar separar as despesas e o deficit não petrolífero da volatilidade de curto prazo das receitas do petróleo. Mas, muitos produtores do petróleo têm limitaçãoes de liquidez – conseguirão estes países separar despesas na depressão? Um bom quadro de gestão fiscal é uma condição necessária (não suficiente) para o sucesso de uma regra fiscal. Regras fiscais não são mais fortes do que a vontade da classe política em cumpri-las.

21. Quadros de Despesade Médio Prazo (MTEFs) • MTEFs podem ajudar a limitar o grau de respostas de despesas de curto prazo para rapidamente mutáveis receitas petrolíferas. • Eles podem permitir uma melhor apreciação de futuras implicações de despesas das actuais decisões de política – incluindo custos recorrentes futuros do dispêndio de capital.

22. Gestão de Despesa Pública Não existem regras especiais para dispêndio das receitas petrolíferas Dados de base consistentes Procedimentos da preparação do orçamento Sistema da execução do orçamento Planeamneto e gestão do dinheiro Fundos extra-orçamentais Melhor mobilização do apoio público? Estimular condições de mercado? Desvantagens Perda de controlo central e integridade do orçamento Distorção da alocação de recursos Entrincheirar prioridades antigas Barreira à realocação na margem Potenciais preocupações da transparência Tentativas em circunstâncias especiais provaram ser difíceis (Exemplo Chade) Despesas

23. Observações Finais • Direccionar respostas de regulação de gastos para receitas petrolíferas e equlíbrios primários não petrolíferos prudentes. • Consolidação fiscal poderá ser necessária para reduzir vulnerabilidade e reforçar a sustentabilidade fiscal. • Dar atenção ao equilíbrio primário não petrolífero e factores de escala. • Estabelecer bons sistemas de orçamento . • Ter um horizonte de longo prazo. • Melhorar a transparência fiscal, para que todos possam ver como é usada – mal usada as receitas petrolíferas.