Lorena Alcázar Seminario Internacional Cambios Institucionales para un Estado más inclusivo

1. Algunas reflexiones en torno a los riesgos y oportunidades de la reforma de los programas alimentarios en el Perú Lorena Alcázar Seminario Internacional Cambios Institucionales para un Estado más inclusivo 10 -12 de Julio 2012 GRADE

2. Contexto y objetivos • En un contexto de crecimiento económico, la pobreza aunque ha mejorado aún es un problema pendiente (más aún considerando su alta heterogeneidad regional). • Problemas pendientes y prioritarios son también la desnutrición crónica (24%) y anemia (31%) que afectan principalmente a los niños y que han disminuido menos que la pobreza. • Oportunidad: Creación del MIDIS y reciente anuncio de cambios importantes en los programas sociales, eliminación del PRONAA y creación del Qali Warma • Objetivo: revisar situación de principales programas (sobre la base de actualización de estudio del 2005) y plantear algunas recomendaciones y retos de su reforma, en particular del PIN

3. Gastos en programas alimentarios • Desde hace algunas décadas, el Estado responde a problemas de pobreza y desnutrición con programas alimentarios y nutricionales que captan importantes recursos públicos. • El gasto en programas alimentarios ha disminuido como porcentaje del gasto social en los últimos años, de ser 15% a 8% en el 2010.

4. Los programas alimentarios más importantes

5. Cambios en los programas alimentarios • El programa que, desde su inicio y hasta hoy, cuenta con la mayor participación es el VdL (34%), luego le siguen el PIN escolar (29%) y el PIN infantil (21%). Los comedores tienen el 11% y el resto de programas el restante 5%. • Los recursos asignados a estos programas no han tenido mucha variación en el tiempo, excepto por un incremento importante en el PIN Infantil en el 2007

6. ¿Por qué no funcionan los programas alimentarios? • Después del diagnóstico en 2005: no ha habido mayores cambios excepto por la fusión programas en el PIN (ordenamiento) y transferencias a municipios acreditados (desde 2003 en caso de comedores y 2011 del PIN) • Problemas de diseño: se confunden objetivos nutricionales con objetivos de alivio de la pobreza y/o fomento de la producción local (especialmente VdL). En caso del PIN actividades no son acordes con resultados esperados y hace falta articulación intersectorial • Lo que se transfiere a los beneficiarios es muy poco en valor y/o contenido nutricional, como para lograr efectos significativos en el nivel nutricional o pobreza (con la excepción quizás de la papilla del PIN infantil). • Superposición de objetivos y beneficiarios entre programas, aunque se logró avances de ordenamiento con la creación del PIN. En particular entre el VdL y el PIN infantil y PIN escolar (por ejemplo en el 2011, 48% de los beneficiarios del PIN infantil también lo son del VdL)

7. ¿Por qué no funcionan los programas alimentarios? • Debilidad de los procesos de monitoreo y evaluación. Aunque en los últimos años se ha avanzado (PPR), no existe aún un sistema ordenado de monitoreo de los programas ni se ha realizado evaluaciones de impacto. • Problemas de focalización son muy serios en todos los programas. • La gestión y legislación dificultan el éxito de los programas. Los programas tienen serios problemas de logística (almacenamiento y distribución) y la legislación favorece monopolios locales.

8. PIN Infantil: Retos y oportunidades de su reforma • Si bien hay consenso en cuanto a importancia de complementación de micronutrientes, está pendiente determinar qué tipo de intervenciones son más costo-efectivas y cuáles son las condiciones necesarias para qué las intervenciones tengan éxito. • Resultados de evaluaciones inconclusos: posiblemente por problema de dilución de la papilla • Componente educacional, no ha sido implementado significativamente (en el año 2011, no alcanzó ni el 5% del presupuesto) • Falta de articulación con otras intervenciones de nutrición (registros de beneficiarios paralelos, otros criterios de identificación, otros programas de capacitación). • Problemas de focalización : solo 16% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza recibían el servicio y solo el 22% de los niños menores de 3 años en situación de pobreza extrema.

9. PIN Infantil: Recomendaciones • Hoy es básicamente un gran operador encargado de la compra y distribución de productos (papilla y canastas) a los EESS. Más aún, enfrentando problemas de demora de procesos y entrega incompletas. • Se recomienda eliminar el PIN infantil como programa en sí mismo y trasladarlo como componente a otro programa con una mirada más intersectorial y completa del problema de la nutrición (una alternativa es su inserción en el propio MINSA desde donde se maneja una buena parte PAN). • De optarse por mantener la distribución de micronutrientes y alimentos fortificados se debe reconocer que se trata de un componente más dentro de una estrategia de lucha contra desnutrición, por tanto, su diseño y operación deben estar claramente insertados en dicha estrategia. • Además, se deben realizar los estudios y evaluaciones necesarios para establecer si la papilla, actualmente distribuida, es la alternativa más costo efectiva para enfrentar la desnutrición infantil.

10. PIN Escolar: Retos y oportunidades de su reforma • Pendiente encontrar una ración costo efectiva, considerando aceptabilidad de los productos (cansancio de los estudiantes por el consumo continuo de los mismos productos y preferencias regionales). • Problemas de adquisiciones de legislación del PRONAA (además de confusión de objetivos con promoción de la producción local). • Los criterios de focalización del programa no se aplican y se atiende inercialmente a las IIEE que en su momento lograron la inclusión al programa(49% subcobertura y 54% de filtración en el 2011). • No se distribuyen raciones suficientes, se opta por entregar menos alimentos por ración (ajuste adoptado a nivel de IIEE) o cubrir menos días escolares (ajuste adoptado a nivel del PRONAA). • Las raciones que se distribuyen varían entre regiones y distritos en cuanto a contenidos y costos. Por ej. la región con más beneficiarios y mayores tasas de filtración (Lima) recibe la ración más cara (1.10 soles) mientras que Amazonas o Cajamarca reciben raciones de menos de 0.7 soles (costo 38% menor).

11. Qali Warma: Retos y Oportunidades • Definir claramente los objetivos: ¿nutricional, de reducción de hambre a corto plazo, incentivar asistencia escolar y/o promover la producción local (rendimiento no es factible)? • Tomar en cuenta que un objetivo importante es atención en clase (reducción de hambre de c.p.) por lo tanto es mejor desayunos que almuerzos • El diseño y modelo de gestión debe tomar en cuenta los objetivos y las capacidades en las diferentes instituciones involucradas y las posibilidades de rendición de cuentas y control. • Se debe tener en cuenta que los comités de alimentación escolar de las IIEE son en muchos casos instituciones inexistentes o muy débiles. • Modelo de gestión puede no ser único: Por ej. comprar centralmente algunos productos no perecibles claves y compras locales ( o a nivel de IE) de algunos productos perecibles (modelo en India) . • Revisar experiencias internacionales: Brasil (modelo descentralizado a nivel de distrito), Chile (terciarización), República Dominicana (modelo diferenciado que contempla compras locales en zonas rurales, compras centrales en zonas urbanas y de frontera).

12. Qali Warma: Retos y Oportunidades • Evaluar a través de un piloto las posibilidades de implementar un modelo de transferencias en dinero en efectivo (en vez de raciones alimentarias) directamente a las IIEE (estudio previo encuentra algunas dificultades) • Asegurar raciones de contenido adecuado en términos de costo efectividad, nutrición y aceptabilidad. Considerar menús alternativos de acuerdo a las preferencias y oferta de las diferentes zonas. • Asegurar sistemas de monitoreo y definir claramente estándares que permitan una adecuada rendición de cuentas (tomar en cuenta lecciones aprendidas del programa del Vaso de Leche). • Riesgo: VdL (corrupción a nivel local, difícil de controlar, se pierde objetivo nutricional, se depende mucho de “voluntariado” de beneficiarios) • Riesgo: crecer demasiado y muy rápido y luego no poder retroceder RECOMENDACIÓN PRINCIPAL: Dado que los cambios sugeridos implican importantes riesgos, diseñar, probar, e ir de a pocos