POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE W SPRAWACH BUDOWLANYCH

1. POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE W SPRAWACH BUDOWLANYCH Małgorzata Janiszewska-Michalska OIRP w Poznaniu, 12 października 2012r.

2. Zakres wykładu • Źródła Prawa budowlanego, • Postępowania z udziałem radcy prawnego, • Orzecznictwo, • Wybrane problemy postępowania w sprawach budowlanych.

3. Źródła Prawa budowlanego • Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), • Ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

4. Organy i rodzaje postępowań w sprawach budowlanych • Organy administracji architektoniczno-budowlanej, • Organy nadzoru budowlanego • Postępowanie administracyjne (samowole budowlane, tryby nadzwyczajne).

5. Ustawa z 27 marca 2003r. • Wejście w życie 11 lipca 2003r., • Zmiana procedury legalizacji samowoli budowlanej, • Wyrok TK z dnia 18 października 2006r., sygn. P 27/05, • Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2011r., sygn. II SA/Po 996/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

6. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. • Niejednolite orzecznictwo dotyczące ustalania przeznaczenia terenu na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany.

7. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. • Początkowo NSA wskazywał, iż organy nadzoru budowlanego orzekając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 powinny oceniać zgodność obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym według daty wzniesienia obiektu (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r., sygn. IV SA 196/96, Lex nr 47287; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006r., sygn. II OSK 522/05, Lex nr 194370; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. II OSK 119/06, Lex 3119415; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. II OSK 1827/06, Lex nr 505543; wyrok NSA z 6 maja 2008r., sygn. II OSK 426/07, Lex nr 486430)

8. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. • Obecnie w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, aby oceniać zgodność obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007r., sygn. II OSK 1454/06, Lex nr 425375; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009r., sygn. II SA/Po 875/08, Lex nr 558439; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. II SA/Po 323/09; wyrok NSA z dnia 23 października 2009r., sygn. II OSK 1648/08; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010r., sygn. II OSK 234/09; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010r., sygn. II OSK 506/09; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r., sygn. II OSK 878/09, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010r., sygn. II OSK 1320/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010r., sygn. II SA/Po 560/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

9. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. • Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 wskazuje na czas teraźniejszy, • Art. 37 ust. 1 różnicuje kwestię zgodności z przepisami budowlanymi dotyczącymi rozpoczęcia i zakończenia budowy wskazując w ust. 1 na sformułowanie „obowiązujących w okresie ich budowy” od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazując w/w słów w art. 37 ust. 1 pkt 1 • Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. II SA/Po 323/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl

10. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. • Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2009r., sygn. II SA/Po 327/10, • Kwestia własności terenu, na którym wybudowano w warunkach samowoli obiekt budowlany, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w ramach postępowania legalizacyjnego na gruncie ustawy Prawa budowlane z 1974r. i być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego. Analiza art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku wskazuje, że posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest okolicznością bez znaczenia dla przyszłej legalizacji bądź rozbiórki obiektu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Sz 579/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Po 332/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2054/03, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009r., sygn. II SA/Po 875/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

11. Kara z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania • Przedawnienie, • Art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 59 ust. 7 przywołanej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy.

12. Kara z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania • Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137,poz. 926, ze zm.). Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f powołanej ustawy Prawo budowlane (wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1023/09 i sygn. II OSK 1110/09).

13. Kara z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania • Tryb stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powołanych przepisów Prawa budowlanego ma z kolei znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Odnosząc odpowiednio przepisy tej ustawy do art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane NSA uznał, iż stosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. W takiej sytuacji doręczenie rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. Natomiast w razie, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli rozstrzygnięcie zostało doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Powyższy pogląd w pełni odnosi się do sytuacji, w której inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu obowiązany jest do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane),(wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1023/09 i sygn. II OSK 1110/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2010r., sygn. II SA/Po 604/09).

14. Kara z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania • Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., sygn. II OSK 1179/09, tak samo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2011r., sygn. IV SA/Po 227/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), • Kary za użytkowanie obiektu budowlanego nie dotyczy inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej (Wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., sygn. II OSK 1184/09; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. II OSK 345/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2008r., sygn. II SA/Gł 248/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

15. Naruszenia przepisów o zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych • Błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, • Wykonywanie robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem, • Wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009r., sygn. II OSK 463/08, Lex nr 516062; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. VII SA/Wa 1024/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010r., sygn. II SA/Po 274/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

16. Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane • Jeżeli właściwy organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z upływem dwumiesięcznego terminu, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość (wyrok NSA z dnia 04 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008/5/84, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1558/06, Lex nr 425365).

17. Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane • W sprawach dotyczących robót wykonywanych bez wymaganego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jeżeli roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (za wyjątkiem sytuacji gdy roboty zostały już wykonane), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy, w której organ orzeka albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

18. Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane • W sytuacji gdy wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwala wydać decyzję merytoryczną o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1012/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2011r., sygn. II SA/Po 162/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można uznać, iż organy nadzoru budowlanego tracą swoją kompetencję do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli tylko dlatego, iż samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. Nie następuje wówczas ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, a którą w sprawie było samowolne wykonanie robót budowlanych.

19. Art. 51 ustawy Prawo budowlane • Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, jak to słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej, przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. II OSK 606/07; uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. II OPS 2/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

20. Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane • Przepisy te nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. IV SA/Po 970/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

21. Art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane • Niedopuszczalne jest żądanie od inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1725/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

22. Badanie legalności decyzji o pozwoleniu na budowę • Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może obecnie badać zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Bowiem przewidujący taką możliwość ust. 2 art. 35 został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). W rezultacie organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu – ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi.

23. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę • W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż w sytuacji w której inwestor wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej ze skutkami przewidzianymi w art. 48 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 31.10.2000r. sygn. akt IV SA 1814/98; wyrok NSA z 7.06.2001r., sygn. akt IV SA 952/99; wyrok z NSA z 21.01.2005r. sygn. akt OSK 1605/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

24. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę • Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (wyrok SN z dnia 5 lipca 1996r., sygn. III ARN 21/96; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. II OSK 492/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. II SA/po 45/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

25. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę • Zgodnie z innym wyrokiem NSA stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania - ex nunc. (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 422/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

26. Art. 154 Kpa • Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 Kpa nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem polega ono na weryfikacji decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 Kpa (wyrok NSA z dnia 4 września 2009r., sygn. II OSK 1286/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), • Zmiana stanu prawnego (np.:zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzenie w lipcu 2003r. legalizacji samowoli budowlanej) nie stanowią przesłanki do zastosowania art. 154 Kpa, • Norma art. 154 Kpa nie służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji z treści, której strona jest niezadowolona.

27. Art. 154 Kpa • Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 Kpa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2003r., sygn. IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. II OSK 200/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl )

28. Art. 154 Kpa • Gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej, • Ocena dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1Kpa nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej (zob. A. Wróbel. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX).

29. Art. 155 Kpa • W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że art. 155 Kpa nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego • W orzecznictwie tym istnieją również poglądy dopuszczające taką możliwość. • Zdaniem NSA dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 Kpa, jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 Kpa (wyrok NSA z dnia 10 października 2002r., sygn. akt II SA/Łd 384/00; wyroku z dnia 19 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 1105/97, Lex nr 47797).