지방재정조정제도 (2)

1. 지방재정조정제도(2) 제7주 지방재정강의

2. 분권교부세의 개요1 • 2004년 정부의 국고보조금 정비방안에 따라 지방으로 이양된 국고보조사업이 지방에서 효과적으로 정착될 수 있도록 용도의 제한이 없이 자치단체의 일반예산으로 지원하는 한시적 재원(2005년~2009년) • 국고보조금 정비방안(2004년 기준)에 의하면 총 533개 국고보조사업 중에서 163개 사업은 지방으로 이양하고, 126개 사업은 국가균형발전특별회계로 이관, 나머지 233개 사업은 국고보조사업으로 그대로 유지 • 분권교부세는 자치단체간 재정규모의 현격한 차이에 따른 지방재정충격을 최소화하고, 종전의 보통교부세 불교부단체는 분권교부세를 교부받지 못하게 되어 사회복지시설 등 기존의 보조금 사업을 계속 추진하는데 어려움이 예상되기 때분에 5년간 한시적으로 교부함

3. 분권교부세의 개요 2 • 재원의 성격과 규모 • 성격은 보통교부세와 유사 • 집행잔액에 대한 정산절차 없으며 특정목적재원으로 운영되지 아니하나, 과거 국고보조금의 교부를 받은 당해 자치단체로 교부됨으로써 종래의 사업이 계속적·안정적으로 시행됨 • 내국세액의 0.83%에서 2006년에 0.94%로 조정 • 규모: 2006년 1조 65억원→2007년 1조 1053억원 • 분권교부세(11,053억원)= 비경상적수요(5,933억원)+경상적수요(5,120억원)

4. 분권교부세의 배분방식 • 지방교부세법 시행령 제10조에 의거하여 지방이양사업의 성격을 경상적 수요와 비경상적 수요로 구분하여 배분 • 경상적 수요: 국고보조금 이양사업 중 일정수준의 재정수요를 계속적으로 보전할 필요가 있는 사업으로서 사업수요에 대한 객관적인 산식화가 가능한 사업에 대한 수요 • 경상적 수요 산정 시 자치단체별 종전 5년간 평균교부액과 지방이양사업과 관련된 통계를 적용하여 산정 • 비경상적 수요: 국고보조금 이양사업 중 특정자치단체의 사업수요로 인해 재정수요를 보전할 필요가 있는 사업에 대한 수요이며, 이를 다시 일반수요와 특정수요로 구분

5. 분권교부세의 배분방식 • 비경상적 수요사업의 대상사업 • 객관적 산정공식을 적용하기 어려운 69개 사업 • 배분방식 • 일반수요와 특정수요로 구분 • 일반수요는 특정자치단체에 대한 지원계획이 구체화되지 않은 사업 (45개사업 304억) • 총 배분금액 중 특별·광역시분 30%, 도분 70% • 인구와 재정력 등을 감안하여 산정 • 특정수요는 중앙부처의 지원계획의 구체화 여부 등을 고려하여 지원이 필요한 사업(24개, 5,629억) • 사업추진상황 등을 반영하여 지정 자치단체에 배분 • 보건복지부 등 9개 부처 사업계획의 반영

6. 국고보조금

7. 개념 • 국가가 지방자치단체에 대해 그 행정을 수행하는데 필요한 경비의 재원에 충당하기 위해 지출하는 지출금 가운데 그 용도를 지정하여 교부하는 재원 • 각 국가마다 그 의미가 통일되어 있지 않고 재정제도의 차이와 운용관례에 따라 해석이 다름 • 최광의: 보조금이라고 불리는 것 모두 포함 • 광의: 최광의 보조금-분여금(지방교부세) • 협의: 광의-국가위임사무에 대한 교부금 제외 • 우리나라는 광의의 개념을 사용 • 국가와 지방자치단체간 사무배분의 한계가 불분명하고 현실적으로 국가위임사무에 대한 교부금을 국고보조금에 통합하여 사용하고 있음

8. 운영근거 • 지방자치법, 지방재정법, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 및 동법 시행령 등 20여개의 개별 법령(예:지역보건법, 국민기초생활보장법 등)

9. 보조금의 분류(220쪽~222쪽) • 지출목적이나 경비의 성질에 의한 분류 • 부담금(지방재정법 제21조 제1항): 기초생활보장, 의료보호 등 • 교부금(지방재정법 제21조 제2항): 국민투표, 대통령 또는 국회의원 선거 • 보조금(지방재정법 제23조 제1항): 특정시책 장려 혹은 자치단체의 재정상 특히 필요하다고 인정될 때 • 지출형태에 의한 분류 • 정률보조금: 우리나라 국고보조금의 대부분으로 일률적 보조금과 차등보조금으로 구분 • 일률보조금: 모든 지방자치단체에 동일한 보조율 적용 • 차등보조율: 당해 지방자치단체의 재정사정을 감안하여 일정률 가감 • 정액보조금: 특정한 사업이나 사무의 실시에 대해 일정금액보조 • 보조사업 주체를 기준으로 한 분류 • 직접보조금과 간접보조금 • 집행대상을 기준으로 한 분류: 보조금 대상 범위의 포괄성 • 조건부 보조금: 특정사업의 목적 달성을 위해 필요한 조건을 부가(보예관법 별표1 해당사업) • 포괄보조금: 총액과 지방정부의 활동범위만을 정하고 보조금으로 충당될 경비의 세목, 목표량, 단가, 대상사업의 지방비 부담 비율 등에 대해서는 지방자치단체가 자율적으로 선택

10. 국고보조금의 영향 • 지방정부의 재정지출 증가 • 지방재정의 자율성 약화 • 지방정부간 재정력 격차 심화 • 국고보조사업과 관련하여 전액 지원되는 사업을 제외하고 지방정부가 부담능력이 없어 보조사업을 포기해야 하는 경우 재정력이 양호한 지방정부 위주로 보조사업이 수행됨→빈익빈 부익부 현상

11. 편성과 집행 절차 • 유인물 참조 • 국고보조금의 교부 결정 • 보조금 신청서를 제출 받은 중앙관서의 장은 법령 및 예산의 목적에의 적합 여부, 보조사업 내용의 적정여부, 금액산정의 착오 유무, 자기자금의 부담능력 유무를 조사하여 지체없이 보조금의 보조 여부를 결정

12. 운영실태와 발전과제(228쪽~) • 2003년 감소 후 점차 증가 • 참여정부에서 국고보조금의 대대적 정비 • 국고보조금 선정조건의 문제로 인해 점차 증가 • 지방세 수입으로 인건비도 해결하지 못하는 현실에서 국고보조사업의 지방비 부담은 매우 높은 편임 • 지방비 부담으로 인해 신청하지 못하는 단체도 있으며, 보조금을 반납하는 사례도 있음 • 국고보조사업은 보건복지, 건설교통, 농림, 여성가족, 문화관광 등에 집중 투자

13. 운영실태 및 발전과제(228쪽~) • 지방자치단체 유형별 실태 • 국고보조사업의 경비부담 구조 • 1995년 이후 국고보조사업의 정비 • 소액·유사사업으로 세분화되어 있는 사업의 통폐합 • 국고보조사업 중 지방위임사무를 지방사무로 전환하고 재원은 지방교부세로 이전하여 재정운영의 자율성 제고 • 가급적 포괄적 지원방식으로 전환하여 국고보조사업의 통합화·단순화 도모(국가균형발전 특별회계의 설치)

14. 국고보조금 제도 문제점 및 개선방안 • 국고보조사업의 선정기준 불분명→선정기준의 명확화 필요 • 국고보조금 지원대상사업도 세분화되어 있어 지출효율성과 지방정부의 자율성 제약→영세보조금의 통합과 포괄보조금 도입 • 국고보조율 산정의 객관성 결여→보조사업별 기준보조율의 적정성(타당성)의 주기적인 검토 필요 • 차등보조율 제도의 활용 미비→활성화 필요 • 재정력 궁핍으로 보조금을 신청할 수 없는 지방정부에 대한 보완책 • 국고보조금 운용의 계획성 결여 및 배분방식의 비합리적 운영 →계획성 제고 및 배분방식의 합리화 필요 • 지방정부의 예산편성시기에 맞게 적정 내시 • 연도 중간에 변경 내시 지양 • 보조사업비의 적기 지급 필요 • 국가시책상 일방적으로 교부하는 보조금의 규모 축소 및 배분 기준의 명확화를 통해 정치적 목적으로 이용되지 않도록 함

15. 광역자치단체의 지방재정조정 • 광역자치단체에서 기초자치단체로 이전 • 시도비보조금 • 조정교부금 • 재정보전금

16. 시·도비 보조금 • 근거법령: 지방재정법 제23조 • 시·도는 시책상 필요하다고 인정할 때, 또는 시·군 및 자치구의 재정사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위 안에서 시 ·군 및 자치구에 보조금을 교부 • 재원:특정재원 • 용도:지정 • 배분방법: 지원사업별 사업우선순위에 의거

17. 조정교부금 -근거법령 • 지방자치법 제160조제1항 • 특별시장 및 광역시장은 시세수입 중의 일정액을 확보하여 조례가 정하는 바에 의하여 자치구 상호간의 재원을 조정하여야 한다 • 동법 시행령 제 57조 • 법 제 160조에 규정에 의한 자치구 상호간의 조정재원은 당해 시세 중 ( 취득세 )와 (등록세 )로 하며, 자치구 상호간의 재원조정방법을 정하는 조례에는 조정교부금의 교부율·산정방법 및 교부시기 등이 포함되어야 한다(1995.7.1 개정)

18. 조정교부금 -재원 • 특별시·광역시세인 취득세·등록세 합산액 중 조례로 정하는 일정액 • 서울 50%, 부산 51%, 대구 52%, 인천 50%, 광주 70%, 대전 68%, 울산 58% • 보통교부금과 특별교부금으로 운영 • 보통교부금은 보통교부세와 유사 • 특별교부금 • 서울10%, 부산 5%, 대구 10%, 인천 10%, 광주 10%, 대정 10%, 울산 10% • 특별교부세와 그 용도가 유사

19. 조정교부금-용도 및 배분방법 • 용도 • 자치구 간 세원 분포의 불균형으로 인한 재정 불균형 해소 및 자치구 간 행정의 일정한 수준 확보 • 배분방법 • 보통교부금의 교부방식은 보통교부세와 유사 • 기초자치단체별 기준재정수입과 기준재정수요액을 분석한 후 재정부족액을 기준으로 포괄배분

20. 재정보전금-법적 근거 • 지방재정법 제29조 • 시·도지사(특별시장 제외)는 시·군에서 징수하는 광역시세·도세(원자력발전에 대한 지역개발세, 공동시설세 및 지방교육세를 제외한다)의 27%(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47%)에 해당하는 금액을 시·군에 대한 재정 보전금으로 확보하여 인구, 징수 실적, 당해 시 · 군의 재정사정 그 밖에 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 시 · 도(특별시를 제외한다)의 관할 구역 안의 시 ·군에 배분하여야 한다

21. 재정보전금-재원 • 광역시 ·도의 징수교부금 중 조세로 정하는 일정액 • 일반재정보전금: 재정보전금 총액의 90% • 시책추진보전금: 재정보전금 총액의 10% • 특별재정보전금: 일반재정보전금의 일부 금액으로 하되 경기도의 경우 일반재정보전금의 25%, 나머지 시도는 행정안전부 장관이 정하는 범위안에서 시도 조례가 정하는 비율

22. 재정보전금-용도 및 배분방법 • 용도 • 용도 지정없이 기초자치단체의 일반재원으로 사용(시책추진보전금은 시장, 군수가 요청하는 사업 또는 시·도지사가 필요하다고 인정하는 사업) • 배분방법 • 인구, 징수실적, 당해 시 · 군의 재정사업 기타 대통령령이 정하는 기준에 따라 배분 • 주로 일반재정 보전금 총액의 60%는 인구수 • 나머지 40%는 징수실적에 따라 배분 • 특별재정보전금은 당해 시 ·군의 재정결함금액에 비례하여 배분 • 시책추진보전금은 원칙적으로 신청을 받아 심사 후 배분 • 필요한 경우 신청이 없이도 배분(지역개발사업, 재해 등 특별한 재정수요 또는 특별한 재정수입의 감소가 있는 경우)

23. 일반교부금 VS 특정보조금 • 보조금 지급전 • 지방정부가 제공하는 서비스 :X재, Y재 • 전액X재에 투입할 경우 공급가능한 양OA • 전액Y재에 투입할 경우 공급가능한 양OB • AB선상은 X재와 Y재에 예산을 배분할 때의 양 서비스의 조합 • W는 지역주민의 선호를 나타내는 무차별 곡선 • E1은 지역주민의 후생을 극대화하는 조합 • X재는 OP만큼 Y재는 OQ만큼 공급되어짐

24. 일반교부금 VS 특정보조금 • X재에 대해서 ½정률보조금이 지급 • 보조금교부 후 X재의 공급량 OC • CB가 보조금교부 후 새로운 예산선 • 새로운 후생극대화 조합은 E2 • X재에 대한 보조금 교부는 X재 뿐만 아니라 Y재의 증가에도 파급효과를 가져옴 • 지역후생은 W1에서 W2로 증가 • W2에서의 보조금 교부전 공급량은 X재 OT만큼 Y재 OS만큼 임, • 보조금 교부후 X재는 OR만큼 공급되기 때문에 TR은 보조금액임

25. 일반교부금 VS 특정보조금 • TR이 지출용도가 정해지지 않은 일반보조금이라면, • X재 Y재 어느 쪽이든 이용 가능, 특정보조금처럼 X재의 단위비용을 낮추지는 않고 예산선을 수평으로 이동시킴 • 예산선은 E2점을 지나는 DF가 됨 • 지방자치단체는 E3로 X재와 Y재의 조합을 결정 • X재 공급량 OU이고 Y재 공급량은 OV임 • E3에서 보조금 지급전 Y재 공급량 OV이며 X재 공급량은 OZ임 • 보조금액 ZU • 지역후생은 W2에서 W3로 상승 • 포괄보조금이 지역후생의 측면에서 유리하다고 함

26. 연성예산제약과 재정누출 • 연성예산제약 • 적자를 보는 지방정부에 대한 지속적인 재정지원 • 재정누출 • 지방정부가 연성예산제약하에 있으면 자신이 공급하는 지방공공서비스의 비용을 인식하지 못하여 과잉지출의 유인이 커짐

27. 재정누출의 원인 • 국고지원금획득정치 • 국고지원금 지급기준이 명백하지 않을 경우 • 기채행위의 자율성 정도 • 기채권을 갖게 될 경우 재정위기로 갈 가능성 커짐 • 재정운영에 관한 비대칭적 정보 • 중앙정부는 지방정부의 재정위기에 대한 원인에 대한 충분한 정보를 가질 수 없음 • 중앙정부의 정치적 이해득실 • 정치적으로 도움이 되기 때문에 특정지역에 대한 재정지원-선거의식

28. 지방재정조정제도 발전방향 • 발전방향 • 중앙과 지방의 논리 충돌은 필연적 • 각 정책수단 간의 효율적인 연계와 역할분담을 통해 재정이전효과의 극대화 필요 • 현행 제도간에 체계적이고 일관된 연계성이 없고 개별적으로 운영 • 종합적 관점에서 재정의 효율성과 형평성을 동시에 고려하는 연계장치 없음 • 지방자치단체의 계획재정능력 강화 및 자구노력과 연계

29. 지방재정조정제도 발전방향 • 역할분담 방안 • 조세분할제도의 도입 검토 • 동일세원을 중앙정부와 지방정부가 공동으로 이용하면서, 인구와 재정상태 등을 감안 차등적으로 배분 (지방소비세) • 조세분할제도(공동세제도)의 장점 및 단점 • 지방정부에 배분되는 지원액이 매년 자동적으로 확정되기 때문에 안정적으로 지방재정계획 수립·운용 • 지방정부의 소득증가와 인플레이션에 탄력적인 세원 • 지방정부 세출결정시 자율성의 폭 확대 • 징세경비의 절감 및 세무행정의 전문화 • 중앙정부 재정의 경직화

30. 지방재정조정제도 발전방향 • 지방자치단체의 계획재정능력의 강화 필요 • 개별사업중심의 지원방식에서 중기지역개발계획을 통한 종합지원방식으로 전환될 필요가 있음 • 중기지역개발계획과 재정계획을 근거로 각 지방자치단체의 운영에 지장을 주지 않는 범위 내에서 국고보조금액, 지방교부세액, 지방채 발행계획 등의 내용을 사전적으로 일괄 결정 • 국고보조금의 지방비 의무부담비율 상한제 도입 • 재정력이 취약한 지방자치단체의 경우 국고보조금제도의 지방비 부담이 과다하므로 일정 수준 이상의 지방비 부담이 요구되는 경우 지방비 우선배정규정의 예외를 두어야 함 • 그럼에도 불구하고 지방자치단체가 사업선택의 자율권을 갖도록 해야 함

31. 지방재정조정제도 발전방향 • 제도간 연계성 강화 • 국고보조 사업 중 유사·영세사업을 점진적으로 통·폐합하여 포괄보조금적 성격으로 발전시켜 나감으로써 보조금제도의 효율성을 증진시켜 나감 • 모든 지역의 획일적 발전보다는 지역주민의 수요와 특수성을 반영할 수 있도록 제도개선을 모색함 * 참고문헌: 지방재정론(손희준․강인재․장노순․최근열, 200), 그 외 기타 자료