La “spending review”: analisi teoriche o modelli di riferimento per la governance pubblica?

1. La “spending review”: analisi teoriche o modelli di riferimento per la governance pubblica? Presentazione di Luca Rizzuto Roma, 19 novembre 2012

2. I lavori del Commissario straordinario nella “spending review” (SR) • Nomina di un Commissario straordinario per la razionalizzazione dell’acquisto di beni e servizi (decreto-legge n. 52/2012) • Il lavoro del Commissario straordinario si è focalizzato in una prima fase (maggio-giugno) sui consumi intermedi, poi anche su investimenti fissi lordi • Riflessioni e commenti sul lavoro svolto nell’ambito della spending review (SR) • Preliminarmente su SR necessaria chiarezza anche terminologica per dissipare ambiguità che hanno trovato riflessi nel dibattito politico e sul piano tecnico

3. Ambiguita’ semantiche del termine SR • Nell’esperienza internazionale si tratta di processi - straordinari oppure incardinati nelle procedure di decisione annuale - intrapresi in genere per contenere la dinamica della spesa • Possono avere obiettivi diversi: • individuare ambiti di uso non efficiente delle risorse → procedure basate su analisi micro, finalizzate essenzialmente ad identificare organizzazioni di fattori produttivi che possono essere modificate per fornire i medesimi livelli di servizio ad un costo minore • rivedere le priorità nell'allocazione delle risorse → interventi, di natura prettamente politica, di modifica della scelta allocativa, quale riflesso di un nuovo, spesso più stringente vincolo di bilancio che impone di espellere alcune voci dalle priorità del paese e in tal senso richiede una riflessione sulle finalità dell'intervento pubblico, non necessariamente legata all'individuazione di una inefficienza organizzativa

4. Ambiguita’ semantiche della SR - segue • In Italia invece? • Nel dibattito spesso commistione e confusione dei due obiettivi, che richiedono oggettivamente strumenti diversi: • il primo più legato a una prospettiva di ricerca dell’efficienza (agire in via amministrativa) • il secondo più radicato in scelte di valore politiche (richiede interventi legislativi)

5. La SR come ricerca dell’efficienza • Questo tipo di procedure richiede strumenti di analisi microeconomica di settore, come il benchmarking o la costruzione di frontiere dell'efficienza, utilizzati normalmente per individuare criteri di utilizzazione ottimale delle risorse disponibili • Riflettere sull’impostazione analitica frequentemente adottata (consumi intermedi, investimenti fissi lordi, trasferimenti alle imprese). • Per lavorare in questo ambito forse può risultare limitativo l’approccio analitico centrato sulla classificazione economica della spesa per categoria economica

6. La SR come ricerca dell’efficienza: strumenti • Se si vuole lavorare sulla funzione di produzione, nel senso di benchmarking o analisi di efficienza, occorrerebbe privilegiare un approccio funzionale, che includa nell’ambito di un determinato settore (es. giustizia, difesa, istruzione ecc.) i diversi input economici (redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi, investimenti) • I nuovi criteri di classificazione del bilancio dello Stato (missioni/programmi) introdotti nel 2007 consentono di lavorare anche in questo senso (es. incrociare i consumi intermedi per funzioni PA primo livello), ma occorre spingersi oltre in questa direzione • E per le altre PA? Ineludibile lo snodo dell’armonizzazione contabile. O proprio uniformità degli schemi contabili?

7. La SR come ricerca dell’efficienza: la responsabilità dirigenziale • Le analisi di dettaglio rendono evidente una situazione di incompleta responsabilizzazione in termini finanziari dei centri incaricati della spesa • Numerosi vincoli e fattori di rigidità nell’organizzazione dei fattori produttivi che impediscono il conseguimento di traguardi di efficienza o addirittura il rispetto del vincolo finanziario • Caratteristiche della normativa (livello minuto di dettaglio) erodono le capacità manageriali del dirigente responsabile della spesa. Mancata implementazione delle successive ondate di riforma del public management

8. I debiti fuori bilancio • Evidenze contabili: “a fine 2009 i debiti fuori bilancio accertati erano pari a circa 2,1 miliardi, e malgrado la costituzione di un apposito fondo di reintegro per coprirli, a fine 2010 se ne contavano altri 1,5 miliardi e a fine 2011 una quantità aggiuntiva pari a circa 1 miliardo” (Rapporto della RGS sulla spesa delle AC 2012). • Ma soprattutto “circa il 90 per cento del debito accertato del 2011 grava sugli stessi capitoli e piani gestionali su cui già erano state rilevate fatture e contratti non evasi nel 2010” (ibidem). • Dati che suscitano riflessione: urge riportare sotto controllo i settori interessati, con modifiche normative forse (es. problematica spese di giustizia) ma soprattutto inserendo dosi aggiuntive di responsabilità del dirigente.

9. I debiti fuori bilancio - segue • Nei settori indicati ma in generale in tutti i settori di spesa deve essere attuato un modello di responsabilizzazione manageriale in base al quale a fronte dello scostamento scatti un meccanismo correttivo, endogeno e incardinato nella responsabilità dirigenziale, di riorganizzazione del modello produttivo. L’alternativa è iniettare più risorse con una decisione di spesa aggiuntiva, che essendo soggetta a un obbligo di copertura richiede una nuova scelta allocativa. • Il cambiamento di mentalità presuppone l’esistenza di analisi di questo tipo. Ci dicono se l’assunzione di obblighi al di là dello stanziamento ha interessato uno stesso centro di responsabilità. Da questo record deve derivare una sorta di “memoria storica” nella costruzione del bilancio per definire il corretto livello di finanziamento dei programmi di spesa.

10. Il Programma Razionalizzazione Acquisti • Il programma di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche prevede diverse tipologie di iniziative per l’acquisizione dei prodotti • Strumenti: Convenzioni-quadro, Mercato elettronico, Accordi quadro, Sistema dinamico di acquisizione • Rispetto a 9.726 mln di pagamenti per consumi intermedi, 3.047 mln erano potenzialmente trattabili da iniziative del PRA (31.3%). Effettivamente transati solo 485 mln, di cui 404 convenzioni e i rimanenti 82 milioni per acquisti sul MEPA

11. Il Programma Razionalizzazione Acquisti - segue • Nel Rapporto spesa AC 2012 analisi di dettaglio per categoria merceologica e incrocio con i dati di pagamento di bilancio indicano chiaramente la necessità di intervenire per potenziare questi strumenti. • Se l’utilizzo è così basso nelle AC dove le prescrizioni di legge sono più stringenti e vincolative (15.9% dati 2010), cosa possiamo aspettarci nel sistema disperso delle AL? • Difficoltà nella costruzione e implementazione di un sistema a rete delle centrali di acquisto, nazionale e territoriale.

12. La SR come modifica delle priorità pubbliche • SR come identificazione dei programmi di spesa non efficaci, cioè riesame dell’elenco dei programmi di spesa - nell'ambito del vincolo di bilancio dato e alla luce delle priorità delle azioni pubbliche - per liberare risorse da destinare a finalità più alte nella graduazione degli obiettivi. • La valutazione della finalità delle risorse impiegate non dice nulla sull'efficacia del loro impiego, cioè sulla capacità di realizzare gli obiettivi desiderati. • Presuppone quindi di aver preventivamente valutato l'efficienza nell'uso degli input, cioè che non vi sia modo di ottenere lo stesso tipo di tutela ad un costo minore.

13. La SR come strumento per la scelta allocativa: aspetti problematici • La difficoltà ad entrare in un reale senso allocativo della decisione di finanza pubblica in Italia è anche la difficoltà di avere informazioni confrontabili sul bilancio pubblico • Ripetuti cambiamenti di struttura del bilancio dello Stato non consentono di svolgere analisi consolidate nel tempo • Mancanza di raccordi stabili tra contabilità pubblica e contabilità nazionale • Insufficiente sviluppo di strumenti di valutazione delle politiche pubbliche

14. Dall’analisi di efficienza operativa a livello micro alla disciplina fiscale a livello aggregato • Le procedure di revisione della spesa - sia nel senso di ricerca dell’efficienza, sia quelle dirette ad una allocazione delle risorse che rifletta in modo migliore le priorità politiche - dovrebbero essere ricondotte, su un piano aggregato, ai vincoli di bilancio in cui opera l'intervento pubblico, concorrendo al rispetto della disciplina fiscale • Il vincolo di bilancio deve guidare top-down la ricerca dell'efficienza e la diversa organizzazione dei programmi nella gerarchia delle priorità • Ma occorre anche percorrere il sentiero inverso - bottom-up – che partendo dalla ricerca dell’efficienza operativa da conseguire a livello micro concorra alla tutela della disciplina fiscale a livello aggregato

15. Dall’analisi di efficienza operativa micro alla disciplina fiscale aggregata: strumenti tecnici • Diventa cruciale il raccordo tra i dati di contabilità nazionale e quelli di bilancio a livello di ciascun ente (Stato, autonomie territoriali, enti pubblici non territoriali): necessario insistere in questa direzione • Rappresenta lo snodo tecnico fondamentale per rendere possibile un continuo monitoraggio dell’attuazione concreta della politica di bilancio e la verifica del raggiungimento dei target di finanza pubblica. Questo tanto più nella nuova visione del fiscal compact e la sempre maggiore complessità delle fiscal rules • Analisi di questo tipo indispensabili per collegare il monitoraggio delle singole poste di bilancio con gli obiettivi aggregati (PA) fissati in base alla disciplina fiscale europea • Questo nella fase ex-ante della costruzione degli scenari tendenziali e programmatici, nel monitoraggio in corso d’anno e nella ricostruzione ex-post degli andamenti a consuntivo

16. Come costruire questo modello di raccordo? • Vengono prodotte interessanti analisi di dettaglio su alcuni comparti di spesa (vedi Rapporto della RGS sulla spesa delle AC 2012, tanto per fare un esempio quelle sulla spesa dei Vigili del fuoco) • Pongono interrogativo: Perché analisi così raffinate non si concretizzano in un circuito istituzionale virtuoso che a partire dal basso identifichi aree di recupero di efficienza su cui costruire i risparmi di spesa necessari per centrare i target di finanza pubblica? • Sembra mancare un raccordo con i tagli decisi top-down, che così finiscono con il sembrare “lineari” anche se non lo sono. Occorre costruire un percorso di effettiva responsabilizzazione finanziaria delle singole Amministrazioni di spesa. Tornare allo slogan: Ogni Ministro sia il proprio Ministro delle finanze. Far sì che l’organizzazione produttiva di ciascuna Amministrazione sia effettivamente condizionata dal vincolo di bilancio.

17. Un nuovo modello coerente con il framework europeo La situazione attuale non sembra coerente con il nuovo framework europeo stabilito col fiscal compact, che non a caso ha richiesto una modifica della Costituzione italiana. Il nuovo articolo 81 non consente più il ricorso all’indebitamento se non nel quadro stringente stabilito dalla normativa europea (cioè solo nelle fasi avverse del ciclo economico o in circostanze del tutto eccezionali). Quindi non possiamo più permetterci di generare debito anche occultamente per l’incapacità di sottoporre a un vincolo finanziario meccanismi di spesa fuori controllo. Come anche i ritardi di pagamento delle amministrazioni pubbliche sono l'indicatore di comportamenti non coerenti con l’impianto delle nuove regole. Il nuovo articolo 81 prevede una “legge rinforzata”, una sorta di super-legge di contabilità che dovrà modificare radicalmente la normativa contabile vigente. Occasione per il superamento di un modello anche culturale della decisione di finanza pubblica e della sua gestione ormai obsoleto.

18. Riflessioni sui sistemi contabili • Rispetto a queste esigenze il formato dei dati contabili oggetto di analisi è adeguato o meno a fornire le informazioni necessarie per attuare quel tipo di decisioni? • Nella SR l’analisi dei consumi intermedi dei Ministeri si è basata sui dati del Budget economico dello Stato, a consuntivo e previsionale. • La contabilità economica analitica per centri di costo sarebbe uno strumento formidabile di rilevazione dei costi sostenuti dalle Amministrazioni. Fondamentale per analizzare la spesa per acquisto di beni e servizi. Questo set di dati permetterebbe inoltre un’analisi di benchmark interno, essendo annodato alla struttura per centri di responsabilità.

19. Riflessioni sui sistemi contabili - segue • Per i Ministeri, a differenza che per le altre PA, si è potuto disporre di queste informazioni ma sono emersi rilevanti problemi di raccordo con la contabilità finanziaria e di qualità dei dati immessi dalle Amministrazioni. Necessità di un forte investimento per rendere queste informazioni pienamente fruibili nelle analisi della SR. • Mia “conversione” dalla prospettiva parlamentare a quella dell’esecutivo: prima dubbi sui vantaggi dell’adozione di schemi di contabilità economica nelle PA, ora convinzione della necessità di insistere in questa direzione, nonostante le difficoltà.

20. Gli strumenti di monitoraggio: il SIOPE • Per le altre PA (enti territoriali: Regioni, Province, Comuni > 100.000 abitanti, Università ed Enti di Ricerca) si è fatto riferimento al SIOPE • Anche in questo caso sono emersi rilevanti problemi di qualità dei dati immessi dalle Amministrazioni. Es. imputazioni erronee, le cd. carte contabili, le voci residuali. Problemi oggettivi connessi alla rilevazione dei pagamenti. • Quindi anche per il SIOPE necessità di un forte investimento in qualità, affidabilità e trasparenza dei dati, per rendere queste informazioni pienamente fruibili nelle analisi della SR.

21. Il “metodo Bondi”: la stima dell’eccesso di spesa sulla mediana a supporto di tagli selettivi

22. Ambito di applicazione Soggettivo: • Metodologia applicata ai diversi comparti della PA, usando strumenti diversi (Ministeri, Regioni, Province, Comuni, Università, Enti di ricerca, Enti pubblici non territoriali, Enti del SSN) • Due esempi di lavori applicati al sistema sanitario nazionale e alle università Oggettivo: • In coerenza con le competenze del Commissario per la spending review, focus sulla spesa per consumi intermedi • Analisi dei dati di bilancio afferenti a diverse categorie merceologiche di beni e servizi

23. Metodologiaapplicata • Analisi incentrata sul confronto di statistiche costruite con i dati di costo normalizzati con variabili scelte a seconda della natura degli enti • Calcolo dei risparmi realizzabili come l’integrale di tutti gli eccessi di spesa sulla mediana • Mediana: valore che bipartisce la distribuzione ordinata in senso crescente, per cui il 50 per cento dei valori che si collocano alla sua sinistra rappresentano i punti più efficienti gli altri i meno efficienti – è un valore “resistente” poiché immune dalla presenza di valori eccezionali • L’analisi può essere utilizzata per l’individuazione di eccessi di spesa e di conseguenti tagli selettivi

24. Esempi di applicazione 1 – Enti del Sistema sanitario nazionale

25. Dati di analisi – comparto sanità • Sono stati analizzati i dati di bilancio delle strutture sanitarie relativi al triennio 2009-2011 • Sono stati considerati solo gli acquisti di beni e servizi non sanitari • Sono state considerate 7 voci di spesa: (acquisti beni non sanitari, consulenze e collaborazioni e altre prestazioni di lavoro, servizi non sanitari, formazione, manutenzione e riparazione, godimento beni di terzi e altri oneri diversi di gestione) • Analisi su 3 comparti: - 145 ASL; - 89 AO, 18 IRCSS; - OGD (presidi sanitari) delle 145 ASL.

26. Step dell’analisi • calcolo di un indicatore per ogni voce di costo e per ogni struttura quale rapporto tra il costo sostenuto sul bacino di utenza (ASL) o dimissioni ospedaliere pesate per il case-mix (OGD e AO). Le elaborazioni sono state effettuate sui dati medi del triennio considerato; • calcolo del valore mediano per ogni voce di costo; • calcolo dei costi teorici quale prodotto tra il bacino di utenza o dimissioni ed il valore mediano; • calcolo del risparmio teorico quale somma delle differenze tra il costo sostenuto e quello teorico laddove il primo ecceda il secondo.

27. La distribuzione della spesa per singolo aggregato merceologico Grafico in ordine crescente relativo all’aggregato di spesa α – AO

28. Confronto tra costo teorico e reale: l’eccesso di spesa Tabella di calcolo della regione X – comparto ASL

29. L’eccesso di spesa a livello nazionale Tabella riepilogativa dei costi e risparmi – comparto ASL

30. Principali risultati • Nel sistema sanitario nazionale nel suo complesso, considerando il triennio 2009-2011, l’eccesso di spesa risulta attestarsi su una percentuale pari al 25,2% della spesa • Tale percentuale corrisponde a circa 2,9 miliardi di risparmi se applicata alla spesa media annua del triennio 2009-2011 o a 3,1 miliardi se applicata alla spesa di pre-consuntivo del 2011 (circa 12,4 miliardi) • L’eccesso di spesa varia molto nei diversi comparti: esso è più elevato per le ASL (30,0%) e più contenuto per OGD (23,8%) e AO (22,7%) • L’eccesso di spesa varia molto anche a livello regionale e di area geografica: risulta più elevato nel nord-est e più contenuto nel sud e isole.

31. Esempi di applicazione 2 - Università

32. Dati e metodologia – comparto Università • Analisi su 67 università sparse sul territorio nazionale • Sono stati analizzati i pagamenti per acquisti dei beni e servizi riconducibili ai consumi intermedi relativi al 2011 (dati SIOPE) • Sono state considerate 39 voci di spesa (tra cui collaborazioni, formazione, missioni, spese per carburante e utenze, pulizia, mensa, locazioni e cancelleria) • Stessa metodologia applicata alla sanità, con normalizzazione effettuata in rapporto sia ai dipendenti, sia alla popolazione studentesca • La spesa assomma complessivamente a 1,7 miliardi

33. Principali risultati • Sulla base dei dati 2011, nel sistema universitario l’eccesso di spesa risulta attestarsi su circa 532 milioni per l’analisi svolta sui dipendenti e su circa 521 milioni per l’analisi svolta sulla popolazione studentesca (che salgono a circa 549 milioni se si utilizza il criterio dei dipendenti per gli Atenei di cui non è disponibile il dato della popolazione studentesca) • Gli eccessi di spesa calcolati con i due metodi corrispondono ad una percentuale pari rispettivamente al 31,1% e al 30,4% della spesa complessiva

34. Conclusioni • Il metodo dell’eccesso di spesa sulla mediana, pur nella sua semplicità, ha permesso di individuare le aree su cui indirizzare tagli selettivi alla spesa a supporto dei policy makers • Le analisi effettuate sui comparti della sanità e dell’università rivelano l’esistenza di forti disparità nella capacità dei diversi enti del sistema sanitario e di quello universitario di gestire la spesa per le categorie merceologiche considerate • Assumendo come benchmark il valore mediano, è possibile ipotizzare risparmi consistenti (dell’ordine del 20-30% della spesa) • L’obiettivo è quello di garantire l’erogazione dello stesso livello quantitativo e qualitativo dei servizi a un costo minore, attraverso la responsabilizzazione dei singoli centri di costo.