RAPPORT DE MISSION PRESENTE PAR: M. Wilfried NZAMBA MANGALA Membre de l’Equipe-BOP

1. REPUBLIQUE FRANCAISEMINISTERE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, CHARGE DE LA REFORME DE L’ETATSERVICE DU CONTOLE BUDGETAIRE ET COMPTABLE MINISTERIELDEPARTEMENT DU CONTRÔLE BUDGETAIRE___________________________________ RAPPORT DE MISSION PRESENTE PAR: M. Wilfried NZAMBA MANGALA Membre de l’Equipe-BOP (Libreville, le 18 janvier 2010)

2. PLAN DU RAPPORT • 1- DEROULEMENT DE LA MISSION • 2- ORGANISATION DU CBCM • 3- SYSTEMES D’INFORMATION MIS EN PLACE • 4- LE CONTROLE DE LA DEPENSE PAR LE CONTROLEUR FINANCIER • 4-1- Le contrôle de la Programmation budgétaire • 4-2- L’examen des documents prévisionnels de gestion • 4-3- Le suivi de l’exécution budgétaire • 4-3-1- le contrôle des engagements • 4-3-2- les comptes rendus de gestion • 4-3-3- les autres types de contrôles • 4-3-4- le contrôle des établissements publics • 5- LE CONTRÔLE DE LA DEPENSE PAR LE COMPTABLE PUBLIC • 5-1- La mise en place d’un service facturier • 5-2- Le contrôle interne 6- LA TENUE DES COMPTES 5-1- La mise en œuvre de la comptabilité générale par le DCM 5-2- La centralisation des comptes par le service comptable de l’Etat

3. 1- SUR LE DEROULEMENT DE LA MISSION • Conditions de travail • Collecte des informations • Difficultés rencontrées • 2- SUR L’ORGANISATION DU CBCM La mise en place d’un nouveau dispositif de contrôles au sein des administrations s’est accompagnée d’une refonte organisationnelle des services. D’où la création d’un CBCM au sein de chaque ministère chargé de mener les contrôles financiers et payer la dépense. Pour assurer ces deux missions, le CBCM comprend: • le département du contrôle budgétaire qui remplace le contrôle financier dans sa structuration et ses modalités de contrôle. Organisé en bureaux, il est chargé, au sein du CBCM, d’effectuer tous les contrôles sur la dépense (de la programmation à l’exécution du budget) au sein des administrations et des opérateurs de l’Etat. • le département comptable ministériel chargé de payer la dépense et de tenir les comptes de l’Etat au niveau central, ainsi que du développement du contrôle interne au sein des services. • Au niveau local, ces missions sont assurées par les TPG.

4. 3- SUR LES SYSTEMES D’INFORMATION Pour la mise en œuvre de ces nouveaux modes de contrôles, le système Accord-LOLF a été mis en place. Ce nouveau système d’information (budgétaire, financier et comptable) présente l’avantage de: • couvrir l’ensemble des acteurs de la chaîne de la dépense publique (gestionnaires, ordonnateurs, contrôleurs financiers et comptables) et partant toute la gestion de l’Etat (Budget, recette, dépense, contrôle et comptabilité). • intégrer les nouveaux acteurs de la dépense (RPROG-RBOP-RUO) • introduire la globalisation et la fongibilité des crédits (sauf en matière de personnel) • tenir les comptabilités budgétaire et générale de l’Etat. Remarque: ce système ne couvre les opérations qu’au niveau central. Au niveau local, le système en cours est le système NDL (Nouvelle Dépense Locale). Pour la couverture totale des opérations (aux niveaux central et local), ces deux systèmes ont été fusionnés au sein de l’application CHORUS dont le déploiement a débuté en 2008.

5. 4- EN MATIERE DE CONTRÔLES FINANCIERS Les contrôles financiers rénovés se déploient désormais tout au long du processus budgétaire, i.e. lors de la programmation initiale du budget, pendant et après l’exécution. Le contrôle de la programmation initiale des crédits qui permet au contrôleur financier de vérifier que: • les amendements du Parlement et les modifications intervenues avant vote de la loi (virements et transferts de crédits, fonds de concours…) sont pris en compte; • la réserve de précaution a été prévue et bien évaluée; • les emplois alloués (effectifs prévus) sont cohérents avec les crédits de personnel de chaque programme (masse salariale). L’examen des documents prévisionnels de gestion (ou plan d’exécution budgétaire en cours d’année)qui vient ensuite lui permet de s’assurer que les ressources inscrites peuvent financer les éléments essentiels du programme et donc des BOP. A cet effet, il vérifie que: • les chiffrages proposés sont conformes à la programmation initiale; • les dépenses obligatoires, entendu les dépenses que l’Etat est juridiquement tenu de supporter sont couvertes en priorité; • Etc. Remarque: le contrôle de la programmation initiale, ainsi que l’examen sont exercés au niveau central. Une fois la PBI visée, les contrôleurs en région en sont informés. Sur cette base, ils notifient les ressources aux responsables des BOP locaux.

6. Le suivi de l’exécution budgétaire se fait lors des engagements des dépenses, des comptes rendus de gestion ou lors des contrôles a posteriori. • le contrôle des engagements se fait sur les dépenses dont une liste est établie par le CBCM (définition de seuils de présentation des dossiers au visa ou à avis). Le contrôle n’est plus exhaustif, mais hiérarchisé, c’est-à-dire axé sur les dépenses présentant un enjeu budgétaire important. Sur les dépenses de personnel, le contrôleur financier vérifie la régularité des actes de recrutement qui pourraient avoir une incidence sur le budget, et s’assure de la soutenabilité de la dépense, c’est-à-dire la disponibilité à venir des crédit devant couvrir cette dépense. Sur les autres types de dépenses, il exerce un contrôle budgétaire qui lui permet de vérifier la réservation des crédits et le niveau d’engagement par rapport aux crédits disponibles. Les principes, les pièces justificatives indispensables et autres procédures à respecter sont prévus par le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’Etat. • les comptes rendus de gestion effectués trois fois dans l’année, lui permettent (au contrôleur financier) de vérifier, au regard des disponibilités offertes à chaque BOP lors de la programmation initiale et celle effectuée dans les documents prévisionnels de gestion, le niveau d’exécution budgétaire afin de déceler d’éventuels risques et de prévenir la direction du budget et les gestionnaires.

7. les autres types contrôles, notamment les contrôles a posteriori sont effectués sur les dépenses qui n’ont pas été soumises u visa préalable du contrôleur financier parce que situées en dessous des seuils de visa et dont le contrôleur soupçonne un écart par rapport à la procédure budgétaire. Ainsi, s’il s’avère que la procédure a été outrepassée, ladite dépense pourrai désormais faire l’objet de contrôle renforcé. Par ailleurs, en contrepartie de la liberté offerte aux gestionnaires dans l’exécution de leur budget, il leur est demandé de mettre en place un contrôle de leur processus afin de s’assurer du bon fonctionnement des circuits et procédures mis en place. Remarques: ces contrôles s’étendent aux opérateurs de l’Etat, i.e.: - toute personne morale de droit public remplissant une mission de service public ou rattachée à une politique publique…; - tout établissement dont le financement est assuré majoritairement par l’Etat. Dans ce cadre, il intervient lors de la préparation du budget de l’établissement qui est ensuite adopté par le CA et approuvé par le ministère de tutelle. Lors de l’exécution, des arrêtés sont pris par le ministre du budget fixant la liste des actes à contrôler et des documents de gestion nécessaires au suivi de l’exécution budgétaire. En matière de personnel, le contrôleur financier vise tous les actes de recrutement, les avenants de prolongation de contrat, d’avancement ou d’attribution de primes. S’agissant des autres dépenses, son visa est obligatoire pour les décision modificatives d’urgence et les acquisitions immobilières. Il est obligatoire aussi, mais à partir d’un certain seuil, pour les baux et autres marchés. En dessous de ces seuils, les engagements sont simplement soumis à l’avis du contrôleur financier.

8. 5- EN MATIERE DE CONTRÔLES DE LA DEPENSE PAR LE COMPTABLE Remarque: contrairement au contrôle financier dont l’évolution s’est traduite par la rédaction d’un décret, la comptabilité de l’Etat reste régie par le Décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique. Toutefois, les contrôles du comptable ont connu une amélioration notamment au niveau des structures avec la mise en place d’un service facturier au sein du département comptable ministériel. Ce service se compose des agents provenant des services gestionnaires et de la DGFIP. Tous, sont chargés d’établir les dossiers de liquidation, d’assurer les contrôles, la mise en paiement et le suivi comptable des dépenses. En somme, ce service qui constitue donc le centre unique de réception et de traitement de factures, de contrôle, de comptabilisation et de mis en paiement pour le compte des services du ministère. De plus, sa mise en place permet d’améliorer et d’accélérer le traitement de la chaîne de dépense depuis l’engagement juridique jusqu’à l’établissement du dossier de liquidation. Dans tous les cas, les contrôles du service facturier portent sur le rapprochement des éléments la facture de la fiche du service fait (montant, nature de l’opération, identité du fournisseur…), le renseignement de l’imputation comptable et budgétaire avant la comptabilisation et la mise en paiement de la dépense auprès du comptable.

9. Pour sa part, le comptable vérifie avant paiement: - l’imputation budgétaire; - la disponibilité des crédits en AE et en CP; - l’identité du fournisseur et son RIB; - les pièces justificatives conformément à la nomenclature des pièces. Remarque: le service facturier, notamment le bureau synthèse comptable, est chargé de mettre en œuvre un contrôle interne comptable dont la fiabilité conditionne la certification des comptes par la Cour des comptes. • 5- ENFIN SUR LA TENUE DES COMPTES L’Etat effectue dorénavant une comptabilité à trois dimensions: budgétaire, générale et celle destinée à l’analyse des coûts des actions. Pour réaliser ces nouvelles comptabilités, une nouvelle organisation a été mise en place: - les acteurs chargés de la mettre en œuvre ont été rapprochés (l’ordonnateur qui en est désormais l’initiateur à travers le service facturier) et le comptable public; - la mise en place du service comptable à la DGFIP chargée de centraliser les opérations au niveau national et de tenir les états de synthèse et le compte général de l’Etat.

10. La mise en œuvre effective d’un tel dispositif de contrôle nécessite : • l’élaboration d’un système d’information comptable et budgétaire qui intègre outre les acteurs de la dépense (ordonnateurs, gestionnaire, contrôleurs financiers, comptables), mais aussi les opérations (budget, recette, dépense, contrôle, comptabilité) ; • l’élaboration d’un texte de loi devant régir l’exercice des contrôles financiers conformément aux principes de la nouvelle loi organique ; • la réorganisation (ou l’adaptation aux nouveaux principes) des structures chargées du contrôle financier et de la comptabilité de l’Etat ; • la préparation des agents au passage aux nouveaux modes de contrôles (financiers et comptables).