Legislación de puertos del Estado, ordenación del territorio y urbanismo

1. Legislación de puertos del Estado, ordenación del territorio y urbanismo Angel Menéndez Rexach

2. Regulación • Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LP92), Ley 48/2003, de régimen económico y prestación de servicios en los puertos de interés general (LP03) y Ley 33/2010, que modifica la anterior. • Texto Refundido en preparación

3. Competencias concurrentes • La Ley de Puertos de 1992, establece una regulación muy detallada del régimen urbanístico de los puertos, articulando las competencias concurrentes, siguiendo las pautas marcadas por la STC 77/84, de 3 de julio, que aconsejó la búsqueda de "soluciones de cooperación dentro del respeto de las competencias respectivas, aunque es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente"

4. Concepto de puerto marítimo • Conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente.

5. Puerto: requisitos Para su consideración como puertos deberán disponer de las siguientes condiciones: • Superficie de agua, de extensión no inferior a media hectárea, con condiciones de abrigo y de profundidad adecuadas, naturales u obtenidas artificialmente, para el tipo de buques que hayan de utilizar el puerto y para las operaciones de tráfico marítimo que se pretendan realizar en él. • Zonas de fondeo, muelles o instalaciones de atraque, que permitan la aproximación y amarre de los buques para realizar sus operaciones o permanecer fondeados, amarrados o atracados en condiciones de seguridad adecuadas. • Espacios para el depósito y almacenamiento de mercancías o enseres. • Infraestructuras terrestres y accesos adecuados a su tráfico que aseguren su enlace con las principales redes de transporte. • Medios y organización que permitan efectuar las operaciones de tráfico portuario en condiciones adecuadas de eficacia, rapidez, economía y seguridad.

6. Tráfico portuario • Se entiende por tráfico portuario las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto y las de transferencia entre éstos y tierra u otros medios de transporte, de mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos y de pasajeros o tripulantes, así como el almacenamiento temporal de dichas mercancías en el espacio portuario.

7. Clases de puertos • Por su actividad: comerciales o no comerciales • Por su relevancia: de interés general o de interés autonómico (en España no hay puertos municipales)

8. Puertos comerciales • Son puertos comerciales los que en razón a las características de su tráfico reúnen condiciones técnicas, de seguridad y de control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales portuarias, entendiendo por tales las operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, transbordo y almacenamiento de mercancías de cualquier tipo, en volumen o forma de presentación que justifiquen la utilización de medios mecánicos o instalaciones especializadas. • Tendrán, asimismo, la consideración de actividades comerciales portuarias el tráfico de pasajeros, siempre que no sea local o de ría, y el avituallamiento y reparación de buques.

9. Puertos no comerciales • Los puertos pesqueros • Los de refugio • Los deportivos. • Aquellos en los que se establezca una combinación de los usos anteriores

10. Puertos de interés general • Actividades comerciales marítimas internacionales. • Zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma. • Sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional. • Volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado. • Constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares. • Cambio de clasificación por alteración de las circunstancias, mediante Real Decreto, con audiencia de la Comunidades Autónomas afectadas, así como de los Ayuntamientos en los que se sitúe su zona de servicio.

11. Dominio público portuario estatal (art. 93 LP03) • Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos • Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante expropiación, por compraventa o por cualquier otro título cuando sean afectados por el Ministro de Fomento • Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio • Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público portuario, cuando reviertan a la Autoridad Portuaria • Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad. • Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos

12. Usos admisibles: usos portuarios Sólo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima, de conformidad con lo establecido en la Ley (art. 94 LP03). Tienen la consideración de usos portuarios: • Usos comerciales (los relacionados con el intercambio entre modos de transporte, los relativos al desarrollo de servicios portuarios básicos y otras actividades portuarias comerciales) • Usos pesqueros. • Usos náutico-deportivos. • Usos complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los que correspondan a empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto esté justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que generan o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto.

13. Usos no portuarios admisibles • En aquellos terrenos que no reúnan las características naturales de bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en la Ley de Costas, y que, por causa hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria, podrán admitirse en el dominio público portuario espacios destinados a usos no portuarios, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no portuarias, siempre que no se perjudique el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico

14. Faros • Con el objeto de preservar el patrimonio arquitectónico que constituyen los faros, en los espacios del dominio público portuario afectados al servicio de señalización marítima se podrán autorizar usos y actividades distintos de los de señalización marítima, siempre que los mismos no condicionen o limiten la prestación del servicio

15. Prohibiciones • Ocupaciones y utilizaciones del dominio público portuario que se destinen a edificaciones para residencia o habitación • Tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión • Publicidad comercial a través de carteles o vallas, medios acústicos o audiovisuales situados en el exterior de las edificaciones. No se considera publicidad los carteles informativos y rótulos indicadores de los propios establecimientos o empresas titulares de una autorización o concesión administrativa de la Autoridad Portuaria.

16. Dispensas: hoteles • Excepcionalmente, el Consejo de Ministros podrá levantar la prohibición de instalaciones hoteleras en espacios del dominio público portuario destinados a señalización marítima, a zonas de actividades logísticas y a usos no portuarios, debiendo acomodarse a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico. • En el caso de que las instalaciones de señalización marítima en las que se vayan a autorizar el uso hotelero se ubiquen en una zona de 100 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar, o de 20 metros si los terrenos tienen la clasificación de suelo urbano, la Dirección General de Costas deberá emitir informe previo a la autorización del Consejo de Ministros. Las obras que supongan incremento de volumen sobre la edificación ya existente sólo podrán ubicarse fuera de la zona de 100 o 20 metros • En los demás casos, las instalaciones hoteleras no podrán ubicarse en los primeros 20 metros medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar o del cantil del muelle

17. Otras dispensas • El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión podrá ser autorizado por el Ministro de Fomento cuando se aprecien circunstancias excepcionales y de utilidad pública • La Autoridad Portuaria podrá autorizar la publicidad para actividades deportivas, sociales y culturales ocasionales

18. Zona de servicio: delimitación • La zona de servicio comprende los espacios de tierra y agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios. • Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios, denominación que, conforme a la Ley 33/2010, sustituye al anterior "plan de utilización de los espacios portuarios” • Esta Delimitación (como el anterior plan de utilización) es un instrumento de definición espacial del dominio público portuario y de zonificación del mismo para los diferentes usos de que sea susceptible. Pero no es un instrumento de ordenación urbanística. La ordenación de este carácter se lleva a cabo mediante los instrumentos ordinarios de la legislación urbanística, en concreto mediante PE

19. Zona de servicio: división • La superficie de agua incluida en la zona de servicio se subdivide en dos zonas: • Zona I, o interior de las aguas portuarias, que abarcará las aguas abrigadas naturalmente que comprendan las dársenas destinadas a operaciones portuarias, incluyendo las zonas necesarias para las maniobras de atraque y de reviro y los espacios de agua incluidos en los diques de abrigo. • Zona II, o exterior de las aguas portuarias, que comprenderá el resto de las aguas.

20. Tramitación de la Delimitación • La Autoridad Portuaria solicitará informe de las Administraciones urbanísticas, de la Administración con competencia en materia de costas, de pesca en aguas interiores, de ordenación del sector pesquero y deportes, así como en aquellos otros ámbitos sectoriales sobre los que pueda incidir la Delimitación, que deberán informar en los aspectos relativos a sus propias competencias. Simultáneamente lo someterá a información pública. • Remisión a Puertos del Estado. Intento de solución de discrepancias con la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y de Mar • Informes de los Ministerios de Defensa e Interior

21. Aprobación y efectos • Aprobación por el Ministro de Fomento • Publicación del “texto íntegro” del acuerdo en el BOE • Legitimación expropiatoria • La aprobación de la Delimitación (como antes de la del plan de utilización) debe ser previa a la del Plan Especial (o instrumento equivalente), de modo que éste no podrá ser aprobado sin la previa existencia de aquél

22. Dominio público portuario y zona de servicio No hay identidad entre ambos, porque: A) La zona de servicio puede comprender terrenos que no son de dominio público, al no haber sido adquiridos o expropiados con dicha finalidad. Esto ocurrirá, típica pero no exclusivamente, con los espacios de reserva. B) Hay bienes de dominio público portuario que pueden no estar situados en la zona de servicio (ejemplo, terrenos, obras e instalaciones de señalización marítima, que pueden estar o no dentro de la zona de servicio). También cabe la posibilidad de que existan o se adquieran edificios o instalaciones situados fuera de la zona de servicio, pero destinados a fines portuarios.

23. Consideración urbanística de la zona de servicio • Los planes generales y demás instrumentos de ordenación urbanística deberán calificar la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario y no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de competencias de explotación portuaria (artº 18.1 LP92, modificado por Ley 33/2010). • La STC 40/1998, de 19 febrero, respaldó esta regulación

24. Plan especial de ordenación de la zona de servicio (I) • Desarrollo de la ordenación del sistema general portuario a través de un Plan Especial (o instrumento equivalente de la legislación autonómica), que se formula por la Autoridad Portuaria y se tramita y aprueba por la Administración urbanística competente • Audiencia de la AP (con informe de Puertos del Estado) antes de la aprobación definitiva. En caso de discrepancia, se abre un período de consultas con el fin de lograr el acuerdo (técnica de cooperación). Si ello no es posible durante un período de seis meses contados a partir del pronunciamiento negativo de la Autoridad Portuaria, "corresponderá al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante" (art 18.2 LP92)

25. Plan especial de ordenación de la zona de servicio (II) • Es un esquema similar al diseñado por la Ley de Costas, con dos diferencias importantes: que el Plan Especial lo formula la Autoridad Portuaria, aunque lo tramite y apruebe la urbanística, y que el informe vinculante lo emite el propio Consejo de Ministros y no el Ministerio o la Autoridad Portuaria afectada. • El Plan Especial deberá incluir entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario, su desarrollo futuro y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre (artº 18.3).

26. Delimitación y plan especial: articulación (I) • Entre el antiguo PUEP y el PE hay una diferencia importante desde el punto de vista procesal, ya que éste último, al ser urbanístico y, por tanto, derecho autonómico, no puede ser impugnado en casación ante el TS sino ante el TSJ (STS 3616/2008, de 7 julio) • El PUEP tiene por objeto la previsión de los usos específicamente portuarios, mientras que el segundo es el "verdadero instrumento para la ordenación urbanística del puerto", en el que se incluirán tanto los usos portuarios como los de otro carácter admisibles

27. Delimitación y plan especial: articulación (II) • Según el TC, "El plan de utilización no supone sino la previsión a grandes rasgos, de los distintos usos portuarios (...); no se trata de regular el uso urbanístico de los espacios portuarios sino, más sencillamente, de determinar cómo se van a distribuir las actividades portuarias dentro del recinto del puerto. Con ello, no se vacían de contenido las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo de las Administraciones afectadas, pues (…) tales competencias se ejercitan a través del plan especial".

28. Ley 48/2003: el plan de utilización ordena todos los usos, portuarios o no, previstos en la zona de servicio, pero sólo legitima la implantación efectiva de los primeros (en cuanto expresión de la competencia portuaria estatal), mientras que la de los segundos requiere la aprobación del plan especial, al tratarse de usos urbanísticos. Esta Ley no altera en absoluto el significado de ambos instrumentos de ordenación ni los criterios de articulación entre ellos. • Ley 33/2010: La Delimitación se debe aprobar antes que el PE

29. Régimen de las obras portuarias (I) • Los proyectos de construcción de nuevos puertos se someten preceptivamente, además de al informe de otros organismos estatales, al de la Comunidad Autónoma y Ayuntamientos en que haya de situarse su zona de servicio (artº 20.2 LP92). • No están sujetas a licencia municipal "las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias" (artº 19.3 LP92). Este requisito se sustituye por el informe de la "Administración urbanística competente", sobre la conformidad o no con el planeamiento

30. Régimen de las obras portuarias (I) • La Ley 33/2010 ha introducido una importante novedad al prever la posibilidad de que puedan ejecutarse obras que no estén previstas en el Plan especial ni en la Delimitación de la zona de servicio. Bastará con que estén previstas en el Plan de empresa o en un Plan Director de Infraestructuras (nueva redacción del art. 21.2 de la Ley de Puertos de 1992)

31. Régimen de utilización: fuentes normativas • La utilización del dominio público portuario se regirá por lo establecido en la Ley, en el Reglamento de Explotación y Policía y en las correspondientes ordenanzas portuarias, las cuales establecerán las zonas abiertas al uso general y, en su caso, gratuito • En lo no previsto en las anteriores disposiciones será de aplicación la legislación de costas (art. 95 LP03)

32. Autorizaciones y concesiones • Los usos y actividades que presenten circunstancias de exclusividad, intensidad, peligrosidad o rentabilidad exigirán el otorgamiento de la correspondiente autorización o concesión • Las autorizaciones y concesiones no eximen a sus titulares de obtener los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que sean exigidos por otras disposiciones legales. No obstante, cuando éstos se obtengan con anterioridad al título administrativo exigible conforme a esta Ley, su eficacia quedará demorada hasta que se otorgue el mismo. • Los titulares de autorizaciones y concesiones deberán comprometerse al desarrollo de una actividad mínima o tráfico mínimo que garantice una explotación razonable del dominio público.

33. Utilización del ámbito portuario por otras entidades públicas (I) • Con carácter general, la ocupación de los espacios destinados a usos portuarios por órganos o entidades de cualquier Administración Pública sólo es admisible para el cumplimiento de fines de su competencia y únicamente puede autorizarse “para usos o actividades que, por su relación directa con la actividad portuaria, deban desarrollarse necesariamente dentro de los mismos” (art. 94.2). Deberán preverse en el Plan de Utilización “los espacios necesarios para esas actividades” (art. 96.3, párrafo segundo)

34. Utilización del ámbito portuario por la AGE • La utilización por otros órganos de la Administración del Estado o sus entidades y organismos dependientes o vinculados requerirá la formalización de un convenio con la Autoridad Portuaria, en el que se establecerán las condiciones de la ocupación • Si dicha Autoridad considera que la solicitud es incompatible con la normal explotación del puerto, la elevará a Puertos del Estado, para que someta el asunto, con su informe, a la decisión del Ministro de Fomento (art. 95.3, párrafo primero)

35. Utilización del ámbito portuario por CCAA y CCLL • Se somete al mismo régimen (de convenio, con posible rechazo de la solicitud por incompatibilidad), pero respecto de las Comunidades Autónomas se exige reciprocidad ya que, en defecto de dicha previsión “deberán solicitar el otorgamiento de la correspondiente concesión o autorización, de acuerdo con lo establecido en esta Ley” (art. 95.3, párrafo segundo)