Simone Cecchini División de Desarrollo Social

1. Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013

2. Ajustes fiscales con reducción de la inversión social Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades Nuevas tendencias de las políticas sociales (1) Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias

3. Enfoque exclusivo en los actores productivos Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar) Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario Hacia un pacto social basado en derechos sociales Nuevas tendencias de las políticas sociales (2) Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias

4. El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total y en el PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010(En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

5. Heterogeneidad en los niveles de inversión social GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10 (en dólares de 2005) Fuente:CEPAL, base de datos sobre gasto social.

6. PROTECCIÓN SOCIAL • NO CONTRIBUTIVA • (ASISTENCIA) • Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) • Subsidios al consumo • Empleos de emergencia • Promoción y acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda) • CONTRIBUTIVA • (SEGURIDAD) • Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. Los componentes de un sistema de protección social Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

7. Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe • Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano • Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva • Diseño básico común • Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) • Focalización geográfica y comprobación de medios • Papel central de las mujeres

8. Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe

9. El crecimiento de los PTC ha sido continuo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, 2000-2012 (en porcentaje de la población total) Inversión en los PTC, 2000-2011 (en porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

10. En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

11. En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

12. El gasto en PTC varía mucho entre países Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

13. Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2008a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. bIncluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

14. El impacto de los PTC (1) • Alivio más que superación de la pobreza • Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización) • Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México) Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

15. Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009 (En porcentaje) Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.

16. El impacto de los PTC (2) • Reducción de la desigualdad • Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile • Aumento consumo alimentos y compra vestuario • Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) • Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas • Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano • ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

17. El impacto de los PTC (3) • Generación de ingresos e inserción laboral • No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral • Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo • Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes • Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar • Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación

18. Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único • Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país • Actores políticos y entorno institucional local • Surgimiento de diseños alternativos • Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. • Heterogeneidad de experiencias • Diversos enfoques y aspectos operacionales

19. Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

20. Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales • Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda • Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso • Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud • Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte • Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos • Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento • Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades • Enfocados en la conexión al sistema de protección social • Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

21. Transferenciamonetaria Condiciones Resultados esperados Actúa como suplemento de un ingreso Refuerzan y protegen el capital humano Disminución pobreza y desigualdad Cálculo en base a valor canasta de alimentos Indicadores pobreza y desigualdad ingreso Monitoreo y sanciones laxas PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

22. Transferenciamonetaria Condiciones Resultados esperados Actúa como incentivo Generan cambio de comportamiento Desarrollo humano Cálculo costo oportunidad Monitoreo y sanciones fuertes Indicadores intermedios de salud y educación PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

23. PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

24. El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social • Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad” • PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la protección social • Las personas pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social

25. Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza • Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo • Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad • Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país • Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza • Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo