Indikátory integračnej politiky na Slovensku

1. Indikátory integračnej politiky na Slovensku PhDr. Michal Vašečka, PhD. CVEK Bratislava Seminár ÚVP FSEV UK, NMŠ, IVO a CVEK Integrácia migrantov - vieme čo chceme? 14. decembra 2009

2. Indikátory integrácie a ich význam v sociálnych vedách • Indikátor je sám o sebe iba údaj alebo číslo, ktoré súhrnne hodnotí určitú merateľnú skutočnosť. Jednou z jeho najdôležitejších vlastností je to, že tento údaj (číslo) neznamená takmer nič bez určitého definovaného referenčného rámca, ku ktorému by ho bolo možné vztiahnuť. Pre zmysluplné používanie indikátorov je teda potrebujeme porovnávať - a to buď so štandardom toho, čo je, alebo čo má byť dosiahnuté. • Preto sú indikátory všeobecne vyjadrené buď ako štatistiky v porovnaní časovom; v porovnaní štrukturálnych komponentov alebo v porovnaní rôznych entít. Sú potrebnú štatistické rady a systémy pre odhalenie ich indikatívneho obsahu. Indikátory sú prepojením štatistických pozorovaní so sociálnymi alebo inými fenoménmi. • V sémantickom zmysle je ich možné nazvať metadátami (dátami popisujúcimi iné dáta): indikátorom je pripísaný zmysel až v ich aplikácii.

3. Indikátor ako informácia o sociálnej realite • Účelom používania indikátorov sa pohybuje od abstraktnej analýzy k vytváraniu praktických podkladov pre rozhodovanie v politikách. Sociálne indikátory tak pomáhajú pochopiť sociálnu realitu skúmaného konceptu. • Indikátory nemusia byť iba tvrdými a presnými ukazovateľmi ako vo fyzikálnych vedách. V sociálnych vedách tiež pomáhajú vybudovať hypotetický a predpokladaný vzťah.

4. Praktické využitie indikátorov integrácie • Indikátory integrácie poskytujú hlbší pohľad na problematiku a sú využívané k nasledujúcim praktickým účelom: • K meraniu reálnej situácie prisťahovalcov v jednotlivých oblastiach integrácie; • K monitorovaniu vývojových tendencií tohto procesu v jednotlivých oblastiach; • Hodnotenie celého komplexu opatrení integračných politík; • K identifikácii cieľov integračného procesu a politík (k lepšej operacionalizácii a konceptualizácii problematiky); • Pre systematickejšie stanovenie porovnávacích kritérií; • K porovnávaniu stanoveného a skutočného cieľa integrácie a tak k hodnoteniu dosiahnutého pokroku; • Ako podklad pre empiricky podloženú analýzu integračných politík; • Včasné rozpoznanie nechcených a nezamýšľaných dopadov zákonných integračných opatrení a postupov (a naštartovaniu implementácie preventívnych alebo iných opatrení); • K systematickej artikulácii cieľov integračného procesu; • K empiricky podloženej obhajobe stanovených cieľov pre zaistenie sociálneho konsenzu; • K obhajobe vynakladaných finančných prostriedkov na politiky integrácie; • Pre lepšiu alokáciu finančných prostriedkov po identifikácii problematických oblastí integrácie alebo nechcených dopadov politík; • K lepšej prezentácii stavu integrácie pred politickou reprezentáciou a verejnosťou.

5. Čo by mali indikátory spĺňať? • Aby mohli indikátory slúžiť vytýčeným cieľom, mali by v sociálnych vedách spĺňať tiež ďalšie charakteristiky: • Mali by zachytiť samotnú podstatu problému a stavať na jasných a prijímaných interpretáciách konceptu; • Mali by byť štatisticky validné; • Indikátory by mali reagovať na intervencie politík, ale zároveň by nemali byť subjektom manipulácií (tzn. nemali by umožniť zmenu ich hodnoty bez zmeny skutočného odrazu v realite); • Indikátory by mali byť konštruované tak, aby boli merateľné - a to do tej miery, aby bola možná komparácia s uznávanými štandardami alebo medzi územnými jednotkami či štátmi; • Indikátory by mali umožňovať opakovanie pre časovú komparáciu; • Samotné meranie by nemalo byť príliš zaťažujúce pre jednotlivé štáty, občanov ani pre ďalšie zapojené subjekty (pre podniky, úrady, neziskové organizácie); • Portfólio indikátorov by malo byť v rovnováhe v rôznych dimenziách konceptu; • Indikátory by mali byť vzájomne konzistentné a váha každého indikátoru v celkovom portfóliu by mala byť primeraná jeho významu v rámci konceptu; • Súhrn indikátorov by mal byť transparentný a prístupný občanom v hodnotených krajinách.

6. Štatistická deskripcia nejasného konceptu • Problém merania sociálnych konceptov (teda aj konceptu integrácie) spočíva v samotných vlastnostiach konceptov v sociálnych vedách. Tým, že nemôžu byť definované presne ako vo fyzikálnych vedách, záleží ich popis a operacionalizácia na uhle pohľadu výskumníka a na účele, k akému sú koncepty použité. • Indikátory, ktoré chápeme ako neutrálny nástroj, môžu pomôcť vyjasniť špecifiká konceptu v partikulárnom kontexte. Špecifikáciu konkrétneho kontextu je tak nutné chápať ako súčásť procesu samotného skúmania. • Inštrumentalistický prístup, kde vyjasňovanie indikátorov v konkrétnych kontextoch postupne vedie ku špecifikácii samotného konceptu. V tejto súvislosti má štatistika dve hlavné funkcie – deskripcia pomocou sumarizácie informácií a indukcia, ktorá zahrnuje buď zovšeobecňovanie zo vzorky alebo formuláciu zákonov založenú na opakovanom pozorovaní. Táto špecifikácia tak pomáha rozpoznať historické korene, ktoré tvoria nevyhnutnú súčasť skúmaného konceptu.

7. SMARP kritériá • Indikátory by tak v skratke mali spĺňať kritériá známe pod skratkou „SMARP“ zloženého z anglických výrazov Significant (významné pre realitu, ktorou sa indikátor zaoberá); Measurable (mali by byť merateľné s ohľadom na metódy merania a dané prostredie); Appropriate (musia byť priamo spojené s cieľom výskumu, projektu alebo intervencie); Realistic (realistické pre aplikovateľnosť v intervenciách a opatreniach) a nakoniec Possible, upozorňujúce na nutnosť mať dostupné dáta a zdroje pre ich zber.

8. Delenie indikátorov • Je niekoľko hľadísk, podľa ktorých je možné indikátory integrácie deliť. Jedným z nich je delenie podľa objektivity a subjektivity. Za „objektívne“ (pevné) býva považované to, čo je založené na externom dôkaze - kritériom je tak skutočnosť, či je informácia nezávislá na referujúcom. Tento typ informácií je typický pre oficiálne štatistiky alebo ukazovatele právne povahy. Naopak „subjektívne“ indikátory (mäkké) sú kritické, predsudkové, reflektujú názory a vnímanie. Subjektívne dáta sú typické pre výskumy verejnej mienky, kde respondenti vyjadrujú svoje subjektívne stanoviská. • Súčasné výskumy integrácie poukazujú na tendenciu nutnosti venovať väčšiu pozornosť práve subjektívnym indikátorom. Výrazne sa tu ukazuje význam osobných väzieb a sociálnych interakcií v hostiteľskej spoločnosti.

9. Subjektivita a objektivita pri meraní • Subjektivitu alebo objektivitu však nerozlišujeme iba u povahy meraného konceptu (čo?), ale tiež pri spôsobe, ako je koncept meraný (ako?). • Spôsob merania subjektivity a objektivity pri formulácii konceptu a spôsobe merania. • Spôsob merania • Subjektívny Objektívny Subjektívny • Koncept Objektívny • Pre meranie konceptu integrácie sú dôležité obidve dimenzie - ako premenné objektívneho charakteru právnych podmienok, tak subjektívne zložky vnímania a percepcie situácie jednotlivých aktérov (samotných prisťahovalcov i občanov prijímajúcej spoločnosti). Preto je nevyhnutné pri vytváraní komplexného monitorovacieho systému zahrnúť ako objektívne tak subjektívne indikátory.

10. Indikátory „kvality výsledku“ a indikátory „politiky“ • Indikátory výsledku sa zaoberajú skutočnou situáciou prisťahovalcov v jednotlivých dimenziách integračného procesu. Poukazuje na mieru ich participácie v týchto dimenziách, ale tiež na subjektívnom hodnotení ich situácie. Z tohto hľadiska sú indikátory výsledku často krát považované za kľúčové, nakoľko lepšie odpovedajú na otázku, či sú proklamované ciele dosahované v prioritných oblastiach. Sledovanie kvality výsledku môže tiež viesť k lepšej spolupráci subjektov pôsobiacich na poli integrácie prisťahovalcov. Na druhej strane tento typ indikátorov nemôže hodnotiť vplyv politík, ktoré majú potenciálne alebo reálne na daný stav vplyv. • Indikátory politík tak vznikajú práve z tohto dôvodu. Našli svoje cenné miesto v hodnotení úsilí vlád v podobe právnych noriem, ktoré často významne ovplyvňujú život a možnosti participácie prisťahovalcov. Napriek tomu je možné povedať, že tento typ indikátorov nemôže k hodnoteniu integrácie stačiť, nakoľko integrácia je natoľko komplexnou množinou faktorov, že nie je možné presne povedať, či daná politika zásadným spôsobom ovplyvnila súčasný stav. Samotné politiky navyše často neodrážajú skutočnú realizáciu a implementáciu jednotlivých opatrení.

11. „Legálne“ a „sociálne“ indikátory • Legálnymi indikátormi sú tie, ktoré definujú prístupové, pobytové a iné právne opatrenia (postoj zákona k ochrane pred diskrimináciou). • Sociálnymi indikátormi sú potom jednak „klasické“ indikátory odrážajúce napr. situáciu zamestnávania, vzdelania či závislosť a začlenenie do systému sociálneho zabezpečenia (teda tie, ktoré zachycujú „objektívne“ dosahovanie stanovených priorít integrácie), a jednak tie zaoberajúce sa postojmi. Hodnotia sa ako postoje samotných imigrantov, tak aj postoje prijímajúcej spoločnosti vo vzťahu k prisťahovalcom.

12. Cieľové indikátory a indikátory vymedzujúce problémové okruhy • Indikátory možno rozlíšiť aj podľa toho, či sú založené na identifikácii cieľov, teda určitej referenčnej hodnoty, kam by daná charakteristika mala smerovať, alebo na identifikáciu hlavných problémov spojených s daným konceptom (popis oblastí, ktoré majú zásadný vplyv na zlepšovaní alebo zhoršovaní aktuálneho stavu). • Cieľové indikátory sú často legálneho charakteru, kde je implicitne stanovené, kam by daná norma mala smerovať. Cieľové indikátory sú tie, ktorých hodnoty porovnávajú s referenčným rámcom hodnôt pôvodnej populácie. • Naopak indikátory, ktoré vymedzujú problémové oblasti, nemusí nevyhnutne porovnávať s cieľovými požadovanými hodnotami, ale môžu napríklad viesť k porovnaniu vývoja v čase alebo k porovnaniu v rôznych regiónoch alebo územných jednotkách.

13. Rada Európy o indikátoroch • Systém indikátorov by mal zahrnovať indikátory prístupnosti, zaoberajúcich sa ukazovateľmi právneho rámce a možnosťou zahrnutia cudzincov z legálneho hľadiska, indikátory poukazujúce na skutočnú situáciu prisťahovalcov v krajine príchodu (teda toho, ako sa im darí s využívaním politík stanoveným právnym rámcom v reálnom živote) a nakoniec indikátory postojov jednak samotných migrantov a jednak pôvodných obyvateľov prijímajúcej krajiny (tie definujú ako tzv. neviditeľné zložky).

14. Konštrukcia indikátorov • Potreba kategorizovať indikátory • Všetko vyjadrovať numericky? • Indikátory musia byť jednoduché • Indikátory väčšinou popísané v relatívnom vyjadrení; niekde sú vymedzené negatívne (nezamestnanosť, chudoba, exklúzia) • Problém hľadania jednoznačných štatistík

15. Meranie úspešnosti politík integrácieMIPEX • MIPEX používa 140 policy indikátorov s cieľom vytvoriť komplexný, multi-dimenzionálny obraz možností migrantov participovať na živote európskych spoločností. • MIPEX pokrýva šesť oblastí, ktoré sú z pohľadu migranta dôležitý na ceste k občianstvu: - Prístup na trh práce- Spájanie rodín- Prístup k trvalému pobytu- Politická participácia- Prístup k občianstvu- Anti-diskriminačná legislatíva

16. Čo tak v súčasnosti vlastne meriame ? • 6 dimenzií meraných v súčasnosti by malo byť chápaných skôr ako predpoklad a vstupná podmienka integračného procesu. The Migrant Integration Policy Index tak meria najmä predpokladyintegračného procesu, ktorý iniciuje, napomáha, umožňuje začiatok integrácie. • Aby sme merali hĺbku, šírku a kvalitu integračného procesu a kvalitu integračných politík, musíme rozšíriť indikátory.

17. Meranie úspešnosti politík integrácieLISI - Legal Indicators for Social Inclusion of New Minorities Generated by Immigration • Hlavným predpokladom LISI projektu je fakt, že právne podmienky (najmä prístup k právam, k tovarom, službám a iným zdrojom) je nutným, nie však dostatočným predpokladom pre sociálnu inklúziu nových minorít. Ich zameranie sa na právne indikátory je ovplyvnené domnelou nutnosťou hodnotiť a zaoberať sa nimi ako výzvami a tendenciami v problematike vývoja sociálnej exklúzie. Cieľom dlhodobých integračných politík by v ich chápaní malo byť zaistenie skutočnosti, že migranti môžu rovnako participovať na živote spoločnosti. Preto autori považujú rovnosť príležitostí ako kľúčový aspekt integračných politík. • LISI indikátory sa zameriavajú najmä na dve právne dimenzie integrácie. Tými sú jednak právna rovnosť a jednak úroveň menšinových kultúrnych, jazykových a náboženských práv. V obidvoch dimenziách je kladený dôraz na gender aspekty.

18. Hodnotenie kvality výsledkov integrácie Immigrant Integration Indicators (I-3 project) • Cieľom štúdie bolo vypracovať taký systém indikátorov, ktorý by meral práve výsledok integračných procesov prisťahovalcov v Európe. Zásadným rozdielom oproti prístupu MIPEX alebo LISI projektu je v orientácii na ľudskú stránku problematiky - ako na aktuálny stav migrantov, tak na zmeny v ich pozícii v širokom spektre dimenzií integračného procesu. Politiky a dopady politických opatrení sú tak úplne vynechané. • Z metodologického hľadiska sú indikátory kvantitatívnej objektívnej povahy, ktorých komparácia je umožnená numerickým vyjadrením.

19. Indikátory integrácie I-3 - kvalitatívne 1. Jazyk; 2. Integrácia do vzdelávacieho systému; 3. Spoločenská integrácia; 4. Politická integrácia; 5. Ekonomická integrácia; 6. Rezidenčná integrácia.

20. Prepojenie dvoch prístupov - Indicators of Integration - UK

21. Prepojenie dvoch prístupov Evaluating Immigrant Integration Policy: How To Measure Successes and Failures? • Projekt sa nesnaží ani tak o navrhnutie vlastného systému merania miery integrácie, ako práve o evaluáciu integračných politík a prepojení ich dopadov na integračný proces. Cieľom je ohodnotiť efektívnosť integračných politík a intervencií a to na základe výsledkov a hodnotenia súčasného stavu imigrantských skupín.

22. Evaluating Immigrant Integration Policy: How To Measure Successes and Failures? • Hlavné sledované oblasti chudoby a sociálnej exklúzie: • Primary Indicators • 1. Low income rate after transfers with low-income threshold set at 60% of median income (with breakdowns by gender, age, most frequent activity status, household type and tenure status; as illustrative examples, the values for typical households); • 2. Distribution of income (income quintile ratio) • 3. Persistence of low income • 4. Median low income gap • 5. Regional cohesion • 6. Long term unemployment rate • 7. People living in jobless households • 8. Early school leavers not in further education or training • 9. Life expectancy at birth • 10. Self perceived health status • Secondary Indicators • 11. Dispersion around the 60% median low income threshold • 12. Low income rate anchored at a point in time • 13. Low income rate before transfers • 14. Distribution of income (Gini coefficient) • 15. Persistence of low income (based on 50% of median income) • 16. Long term unemployment share

23. Zhrnutie- oblasti sledované pomocou indikátorov • V štúdiách zaoberajúcich sa indikátormi je možné nájsť argumenty kombináciu rôznych dimenzií integrácie. • Nasledujúce zhrnutie indikátorov integrácie vychádza tiež z delenia na indikátory politík a indikátory výsledkov integrácie. Výsledky integrácie sa ďalej delí na objektívne kvantitatívne a subjektívne kvalitatívne a postojové.

24. Legislatívne indikátory - hodnotenie politík integrácie (objektívne pevné dáta) • MIPEX – 6 oblastí: • prístup na trh práce • regulácie súvisiace so zlučovaním rodín • podmienky trvalých pobytov • politická participácia • prístup k občianstvu • úroveň anti-diskriminačných politík

25. Kvantitativní a statistické údaje (objektivní pevná data) • a) Občiansko-politická rovina integrácie • Indikátory občianskej participácie • Počet migrantov naturalizovaných ročne • Počet migrantov s inou formou bezpečného pobytového statusu • Počet migrantov s duálnym občianstvom • Indikátory politickej reprezentácie: • Are there policies in place to address political under-representation (e.g. quotas or targets)? • Do political parties ban members from expressing anti-minority sentiments? • How many ‘visible minority’ representatives are in service in the following levels: • (- Local?, - Cabinet?, - Parliament?, - EU?) • What are the success rates of far Right parties at local level? • What are the levels of political participation / party membership among ethnic minorities? • What are the diversity levels among senior civil servants, media chiefs and news editors? • Participácia v politike • Participácia v občianskej spoločnosti

26. Kvantitatívne a štatistické údaje (objektívne pevné dáta) • b) Socio-ekonomická rovina integrácie • - Zamestnanie: • Miera zamestnanosti – percento prisťahovalcov medzi 15 -64 rokmi, ktorí sú zamestnaní alebo podnikajú • miera nezamestnanosti prisťahovalcov v porovnaní s pôvodnou populáciou • priemerný plat prisťahovalcov v porovnaní s pôvodnou populáciou • Employment rates – the percentage of individuals between 15 and 64 years that are either employed or self-employed • Participation rates – the percentage of each group that is economically active be they employed, self-employed or registered unemployed • Unemployment rates - the percentage of registered as unemployed • Long-term unemployment rates - the percentage experiencing unemployment for longer than 12 months • Skill levels – numbers employed in either low-skilled, mediumskilled and high-skilled work • Contract type - the percentages holding permanent and temporary contracts - Úroveň příjmů • - Oblasť bývania a segregácie • - Vzdelanie • - Začlenenie do systému sociálneho zabezpečenia

27. Kvantitatívne a štatistické údaje (objektívne pevné dáta) • c) Kultúrna rovina integrácie: • - Jazykové schopnosti • - Výber partnera (počet uzavretých sobášov medzi partnermi rovnakého pôvodu oproti počtu sobášov uzavretých s členmi prijímacej spoločnosti alebo iných etnických skupín) • - Frekvencia kontaktu s hostiteľskou spoločností • - Kontakty s krajinou pôvodu • - Delikvencia • - Postoje prisťahovalcov • postoje voči základným pravidlám a normám v hostiteľskej spoločnosti • vlastná predstava o integrácii v rámci hostiteľskej spoločnosti • - Postoje prijímacej spoločnosti • Postoje voči prítomnosti cudzincov • Postoje k právam, ktoré by mali mať možnosť využívať • Hlásené prípady diskriminácie • - Úloha médií

28. Kultúrne indikátory integrácie • Sociálny kapitál • Úroveň anómie • Úroveň kultúrneho a spoločenského odcudzenia od krajiny • Percepcia chudoby v krajine • Celková spokojnosť so životom • Etnizácia konceptu občianstva

29. Indikátory integrácie - intervenujúce premenné • Stupeň nerovností v krajine • Úroveň a hĺbka sociálnej exklúzie • Index MAR (minorities in risk) - skóre polarizácie • Úroveň štátnych intervencií • Úroveň bezpečnosti v krajine • Pracovné štandardy (napríklad ILO) • Skóre (úroveň) demokracie (úroveň otvorenosti inštitúcií) • Skóre slobôd (politické a občianske práva)

30. Vstupná hypotéza pre pokračovanie projektu • Legislatíva je dôležitou stránkou, kde Slovensko má před sebou dlhú cestu. V existujúcej podobe je síce reštriktívna, vytvára iba slabé pre-rekvizity pre úspešnú integráciu, no nie hlavným problémom. Preto merania MIPEXu vnímame ako doplnkové. • Budeme vytvárať celkový index, ktorý by reflektoval aj situáciu stredoeurópskych krajín, kde de-etnizácia verejnej sféry a rôzne intervenujúce premenné zohrávajú dôležitejšiu úlohu při úspechov integračných politík a samotnej integrácie ako indikátory legislatívne a inštitucionálne. • Budeme kombinovať: • A: Indikátory politík integrácie a indikátorov výsledkov integrácie, pri hodnotení výsledkov integrácie sa zameriame na objektívne kvantitatívne a subjektívne kvalitatívne a postojové.

31. Postup pri konštruovaní indikátorov • A: Budeme kombinovať indikátory politík integrácie a indikátorov výsledkov integrácie; • B: Pri hodnotení výsledkov integrácie sa zameriame na skombinovanie legislatívnych, objektívne kvantitatívnych a subjektívne kvalitatívne a postojové; • C: Priebežne vytvorené indikátory doplníme o indikátory kultúrne a intervenujúce premenné; Sýtenie konečného indikátora: 20 % - Legislatívne indikátory 30 % - Objektívne kvantitatívne indikátory 20 % - Subjektívne kvantitatívne indikátory 10 % - Postojové kvantitatívne indikátory 10 % - Kultúrne indikátory 10 % - Intervenujúce premenné