Scuola superiore dell’economia e delle finanze “Ezio Vanoni” Dipartimento di scienze economiche

1. Scuola superiore dell’economia e delle finanze “Ezio Vanoni”Dipartimento di scienze economiche Seminario VALUTARE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IDEE PER SISTEMI DI CONTROLLO PIU’ EFFICACI Vincenzo Lo Moro

2. L’incontro è basato in gran parte su un articolo pubblicato a fine 2011: “In un diverso Stato”: come controllare e valutare la pubblica amministrazione italiana, pubblicato sulla rivista “Sviluppo e Organizzazione”, n. 246, Edizioni ESTE, Milano, rielaborato e approfondito per l’occasione. Vincenzo Lo Moro lavora in Istat dove è stato Direttore Della Diffusione, del Sistan, del Bilancio e Pianificazione. Precedentemente ha svolto attività di ricerca e consulenza sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche. Le opinioni e le proposte espresse in questo seminario sono a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo l’Istituto nazionale di statistica.

3. 30 anni di legislazione in materia di controllo; Le norme del 2009; 10 punti critici; Quattro proposte: Semplificare; Concentrare le risorse; Identificare un soggetto terzo; Rivedere l’incentivazione di risultato; Un metodo per il 2013. Panoramica

5. Legge 93/83 – Legge 29/93: pubblico impiego, dirigenza, distinzione dei ruoli, soddisfazione utenti, analisi dei costi e rendimenti; “realizzazione degli obiettivi”, “corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche”; “imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, mediante valutazione comparativa dei costi e rendimenti” Anni ’80 – ’90 1/4

6. (art. 64 - Rilevazione dei costi) Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi di attività e trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero del tesoro e al Ministero del bilancio e della programmazione economica tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al controllo dei costi. Ferme restando le attuali procedure di evidenziazione della spesa ed i relativi sistemi di controllo, il Ministero del tesoro, al fine di rappresentare i profili economici della spesa, previe intese con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, definisce procedure interne e tecniche di rilevazione e provvede, in coerenza con le funzioni di spesa riconducibili alle unità amministrative cui compete la gestione dei programmi, ad un'articolazione dei bilanci pubblici a carattere sperimentale. Anni ’80 – ’90 2/4

7. L’articolo 64 del d.lgs 29/93 che, meritoriamente cerca un collegamento con i dati di bilancio, sembra non avere riscontro, almeno inizialmente. Infatti, negli stessi anni la legislazione contabile era sostanzialmente ferma, basata sulla 468/78 e successive integrazioni del 1988. La contabilità economica analitica, che la RGS tenterà di diffondere a tutte le amministrazioni dello Stato negli anni successivi, rimane permanentemente un esercizio separato e poco incisivo. Anni ’80 – ’90 3/4

8. La visione del controllo, definito “interno”, appare coerente con la successiva legge 20/1994, di riforma della Corte dei Conti, che riduce il proprio ambito di controllo preventivo di legittimità e si attrezza per svolgere il controllo esterno successivo sulla gestione: verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni; verificare il funzionamento dei controlli interni; accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge; valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Anni ’80 – ’90 4/4

9. L. 59/97; dlgs. 300/99: divisionalizzazione dlgs.286/99: controllo di gestione dlgs. 94/97: contabilità Dlgs. 165/2001: pubblico impiego LE NORME APPAIONO COERENTI E IN LINEA CON QUANTO GIA’ DELINEATO NEL DLGS. 29/93 Dal 1997 al 2001

10. Bilancio decisionale e gestionale Unità previsionali di base “Vista” per finalità: Funzioni obiettivo Budget per centri di responsabilità, contabilità analitica e controllo di gestione Indirizzo politico e gestione dirigenziale Responsabilità delle risorse assegnate Risultati per missione o programmi Responsabilità del raggiungimento degli obiettivi con le risorse assegnate Dal 1997 al 2001(contabilità e organizzazione)

11. Il d.lgs 286/99 segna “l’emancipazione” delle norme sul controllo da quelle sul pubblico impiego, essendo interamente dedicato alla valutazione dei costi e dei rendimenti dell’azione amministrativa. Il controllo viene suddiviso in quattro componenti: garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). (art. 1) Dal 1997 al 2001dlgs.286/99: controllo di gestione

12. - 2012 1/4 • (contabilità e pubblico impiego)

13. - 2012 2/4 • (contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009) • In sostanza, l’accento della funzione di verifica del Ministero è posto sui risultati relativi agli obiettivi finanziari concordati in sede europea, ma “trabocca” verso i risultati non finanziari e quindi, in sostanza, di performance organizzativa. Ciò è ribadito all’art. 41 che prevede il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato a cadenza triennale; • D.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, art.19) - Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio coerente con il sistema di obiettivi e indicatori del Piano della Performance; • Circolari con schemi di Note Integrative; • Iniziativa congiunta CiVIT-RGS (Convenzione con anche SSEF) per “Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo del bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione”

14. - 2012 3/4 • (contabilità e pubblico impiego) D.Lgs. 150/2009 • La tematica centrale è “ottimizzazione del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Il filone è quello del d.lgs. 286 del 1999. Spariscono i Servizi di controllo interno, gli uffici di Valutazione e Controllo Strategico vengono sostituiti da Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e viene costituita la CiVIT; • In estrema sintesi, viene chiesto a tutte le amministrazioni di predisporre un Piano della Performance (basato su un Sistema di misurazione e valutazione della performance, predisposto dall’OIV) e un Programma triennale per la trasparenza.

15. 2009 - 2012 4/4(contabilità e pubblico impiego) • 150/2009: • Tralasciando il Programma per la trasparenza, il Piano della performance richiede alle amministrazioni di definire obiettivi e risultati, con relativi indicatori, concernenti una sequenza ideale composta da: • performance organizzativa, riguardante risultati dell’intera amministrazione; • performance individuale dei dirigenti, nelle due distinte fasce previste; • performance individuale (o di gruppo) del personale operativo.

16. Nel complesso • Si tratta di un assetto normativamente coerente, ma anche ridondante in diversi punti e lacunoso in altri, eccessivamente oneroso per gli adempimenti richiesti alle singole amministrazioni e decisamente “duplicato” nell’ambito della valutazione della performance organizzativa, che sotto diverso nome compare anche nelle Note integrative al bilancio. • È oggettivamente difficile eliminare del tutto l’ambiguità sulla competenza per la valutazione della performance organizzativa (una collocazione di esclusiva competenza DFP o RGS non appare senz’altro soddisfacente), ma una strada diversa forse è percorribile, partendo da una forte semplificazione.

17. La risposta a questa situazione è basata su “raccordi”, “riconciliazioni”, “rimandi” tra documenti e regole e sul • Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo di bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione

18. Alcuni termini di moda negli anni Tempi e metodi produttività C-output – D-output Carichi di lavoro Efficacia interna/esterna EEE X-efficiency Valore della spesa/catena del valore Costi e rendimenti Qualità totale Analisi dei processi Servizi di controllo interno Ufficio valutazione e controllo strategico Balanced scorecard Performance management MBO OIV Nuclei di analisi e valutazione della spesa SPENDING REVIEW

19. 10 punti critici • Prevalenza della logica da adempimento, nelle norme, negli schemi e nei comportamenti; processo laborioso a volte fine a se stesso; comunicazioni interne pesanti; • Note preliminari e Piani di attività, Relazioni sui risultati e rendiconti sono sempre esistite (poco lette, poco leggibili, autoincensanti). Migliorarle invece di creare un nuovo documento. Nel settore privato il documento di bilancio annuale è fortemente legato alla Relazione sull’attività nella quale vengono prese in considerazione tutte le variabili chiave della gestione; • Di conseguenza, esigenza continua di “raccordo”;

20. 10 punti critici 4. Il mandante rimane la collettività (assemblee elettive) ed asimmetrie informative, scoraggiamento, rumori di fondo dovrebbero essere contrastati puntando sulla semplicità e la chiarezza (invece la documentazione si moltiplica, l’esposizione in Internet diventa disordine informativo e l’analisi vera stenta ad emergere); 5. Si sottovaluta il peso delle trasversalità (sia interne che esterne alle amministrazioni). La logica MBO appare insufficiente in questo caso, per un effettivo recupero di efficienza (es. GAO); 6. Troppi organismi. Si finisce per impoverire proprio la funzione che si vuole più enfatizzare: quella di pianificazione e controllo;

21. 10 punti critici 7. Un nuovo sistema informativo per la valutazione? No, dovremmo avere sistemi gestionali da cui trarre i dati necessari per la misurazione e la valutazione; 8. Ambiguità e professionalità degli OIV. Quanto organismo terzo, quanto controllo interno, dove è finito il controllo esterno? 9. Esiste veramente il cascading degli obiettivi dalla performance organizzativa a quella individuale? Analisi e sintesi degli indicatori. 10. Sottovalutata la mutabilità del contesto e la crisi finanziaria; impossibile avere dati di serie storica di performance;

22. 1. Semplificazione Il primo passo di un processo di semplificazione, risparmio e riduzione degli adempimenti è molto semplice: portare tutto quel che concerne la performance organizzativa (non quella individuale) a ridosso dei documenti contabili, sia preventivi che consuntivi. Più precisamente fare di Note integrative e Piano e Relazione della Performance, per la parte strategica e organizzativa, un unico documento che accompagna il Bilancio preventivo e il Rendiconto.

23. Tre fotocopie: il piano performance “organizzativa”; la Nota integrativa; le citazioni del Piano nel Programma per la Trasparenza. Inoltre i richiami al Bilancio nel Piano. Una ridondanza inutile. La Nota integrativa è sufficiente, come sede di definizione e valutazione della performance organizzativa e di programma. Semplificare

25. Di fatto, troppi organismi, in parte sovrapposti e con ruoli ambigui (interni o esterni?) Investire sui servizi P&C interni, professionali, deontologici e su un efficace, integrato momento di controllo esterno, forse sull’esperienza della spending review Valutare

26. 286/99

28. Quale controllore esterno, auditor indipendente? Meglio di OIV e Nuclei analisi e valutazione della spesa sarebbero: Sezione di Corte dei Conti? CNEL? CiVIT al termine dei cinque anni di “assistenza alla crescita”? Il soggetto terzo

29. Il soggetto terzo Corte dei Conti e dei Risultati Esperienze estere Gran Bretagna: assetto totalmente indipendente e funzioni molto simili a quelle che attualmente dovrebbero svolgere gli OIV e i NAV Finanziariamente è possibile

30. Il soggetto terzo Missione principale: Performance organizzativa; Legittimità; Qualità dei servizi; Analisi/studi: Efficacia programmi di governo; Analisi per processi; Duplicazioni, sovrapposizioni, frammentazioni; Metodi alternativi di analisi (tecniche controfattuali; qualitative; revisione spesa…); Su mandato: Attività, ispettiva; audit…; Due diligence…

31. 4. Incentivazione • L’incentivo migliore per un dirigente è aver fatto bene il proprio dovere e sentirsi ricompensato nella posizione o nella carriera • L’indennità di risultato connessa alla valutazione provoca comportamenti imprevedibili (se non opportunistici) nell’attività corrente, nella selezione delle priorità, nelle relazioni d’ufficio

32. La ricompensa monetaria non è necessaria e forse deviante La gran parte della letteratura moderna sull’organizzazione mette fortemente in discussione l’efficacia degli incentivi monetari nel privato … Eliminare l’indennità di risultato per i dirigenti, mantenendo la valutazione. In ogni caso, per tutto il personale, si remunera lo stretto necessario, non tutto lo stanziamento di bilancio “per forza” Un’ultima provocazione

33. Riassumendo • Semplificare la documentazione • Concentrare le risorse interne • Identificare un soggetto terzo esterno; • Rivedere l’incentivazione di risultato, cioè dissociare la performance organizzativa dalla gestione delle risorse umane.

35. 5. Un metodo per il 2013 • In una fase in cui si dovrà costantemente o drasticamente ridurre la spesa per evitare default parziali, il lavoro potrà essere inverso a quello attuale • Oggi si assegna un obiettivo a risorse date • In realtà, dare come obiettivo la riduzione delle risorse impiegate, impone a tutti di “rivedere la spesa” • Metodo base – costi-efficacia e catena del valore nel 90% dei casi

36. 5. Invece di…. • … “le amministrazioni, ai fini del trattamento accessorio…, valutano la performance del personale dirigenziale in relazione ..a) al raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi all’unità organizzativa, nonché al contributo assicurato alla performance complessiva dell’organizzazione. Gli obiettivi, predeterminati … devono essere specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente realizzabili e collegati a precise scadenze temporali; (SMART = Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-specific) • (…) Ciascuna amministrazione monitora annualmente, con il supporto dell’OIV, l’impatto della valutazione in termini di miglioramento della performance e sviluppo del personale …” • Art. 5, decreto “spending review”