Evolución, diagnóstico y perspectivas de la justicia electoral

1. Evolución, diagnóstico y perspectivas de la justicia electoral Lorenzo Córdova Vianello Diplomado de Análisis Político Estratégico, CIDE, octubre de 2013

2. IntroducciónSistema electoral mexicano • Existen varios modelos de institucio-nalidad electoral (esencialmente 4 tipos): • Organización gubernamental de las elecciones • Organización autónoma uniinstancial • Organización autónoma biinstancial • Concesión privada de determinados momentos electorales

3. IntroducciónSistema electoral mexicano • Organización biinstancial a partir de 1986 (prolegómenos): • Instancia administrativa electoral (CFE, IFE) • Instancia jurisdiccional electoral (TRICOEL, TRIFE, TEPJF) • Competencias claramente definidas e intervención sucesiva en la organización electoral

4. IntroducciónSistema electoral mexicano • Instituto Federal Electoral ha tenido diversas etapas en cuanto a su integración: • 1990-1994 • 1994-1996 • 1996-2007 • 2007-

5. IntroducciónSistema electoral mexicano • Instituto Federal Electoral ha tenido diversas etapas en cuanto a sus atribuciones: • Primera etapa: función eminentemente electoral • Segunda etapa: adicionalmente realiza tareas de fiscalización de partidos políticos • Tercera etapa: garante del proceso electoral • Cuarta etapa: administrador y vigilante del modelo de comunicación política

6. Premisas de la justicia electoral • Todo sistema democrático requiere la presencia de órganos imparciales que resuelvan las controversias. • La democratización de un sistema político no supone la ausencia de conflictos, sino la existencia de medios e instituciones que permitan procesarlos pacíficamente. • La transición en México supuso la necesidad de una instancia que –pre-ferentemente por la vía jurisdiccional- sirviera de garante de legalidad.

7. Premisas de la justicia electoral • La justicia electoral en México es el resultado de un proceso gradual desarrollado en diversas etapas. • Ese proceso permitió transitar de una etapa en la que la solución de las controversias corría a cargo de instituciones de carácter político (y por ello discrecionales) a instancias técnicas y profesionales inscritas en el Poder Judicial.

8. Premisas de la justicia electoral • Las reglas pasaron de ser genéricas y vagas a precisas y exhaustivas. • La intención clara fue la de acotar la discrecionalidad de las autoridades electorales. • La discrecionalidad es fuente de incertidumbre y de desconfianza. • La claridad, por el contrario de certeza y de confiabilidad.

9. Premisas de la justicia electoral • La justicia electoral ha evolucionado permanentemente, no sólo en cuanto a las instituciones encargadas de impartirla, sino también en cuanto a sus criterios. • La materia política-electoral no puede ser entendida desde un punto de vista estático, sino como algo en permanente transformación. • Ello implicó, necesariamente, la introducción de una serie de nuevos mecanismos e instituciones para procesar las nuevas fuentes de controversia.

10. Introducción • La inactividad legislativa que siguió a la reforma electoral de 1996 propició una presencia cada vez más relevante del TEPJF en su calidad de intérprete (y por ello subsanador de las deficiencias) de la ley. • Tres tipos de problemas: • Lagunas legales (nuevos problemas que no tenían un tratamiento legal adecuado) • Insuficiencias de la ley (alcances de los problemas mucho más complejos de lo previsto). • Problemas derivados de la ley. • Papel cada vez más central del TEPJF

11. Evolución de la justicia electoral

12. 1977 • Primeras previsiones legales de solución jurídica de controversias. • Los responsables de organizar la elección (CFE) eran los encargados de revisar la legalidad de sus propios actos (juez y parte). • Se introduce el Recurso de Reclamación ante la SCJN: • Procede en caso de violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación del mismo. • Se turnaba al Colegio Electoral, el cual no estaba vinculado con el sentido de la resolución.

13. 1977 • El Colegio Electoral tenía la última palabra. • Se modifica y amplia la facultad para que la SCJN realice investigaciones en relación con la violación grave del voto público (art. 97), presente desde 1940.

14. 1986 • Se excluye a la SCJN de toda intervención en asuntos electorales (salvo art. 97). • Se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL): • Instancia jurisdiccional de tipo administrativo. • Revisaba los actos de la CFE. • Resoluciones supeditadas a las decisiones de los Colegios Electorales. • Inauguración de la resolución jurisdiccional de las controversias electorales (“judicialización de la política”).

15. 1989-1990 • Nueva etapa de institucionalidad electoral: Tribunal Federal Electoral (TRIFE). • Control pleno de la legalidad de los actos del IFE. • Verdadero sistema de justicia electoral, se amplía y precisan los medios de impugnación, aclarando: plazos, sujetos legitimados, causales de improcedencia, desechamiento, reglas para garantizar el derecho de audiencia, pruebas, etc.

16. 1993 • Gran salto adelante en la judicialización de los procesos electorales: se suprime la autocalificación de legisladores. • Permanece vigente la calificación política para la elección presidencial.

17. 1996 • Reforma concluyente del proceso de judicialización: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. • Incorporación al Poder Judicial como órgano especializado. • Nombramiento de los magistrados sigue a cargo del Senado (2/3) pero la propuesta es por ternas presentadas por la SCJN. • Facultad para ejercer control de constitucionalidad no sólo de legalidad. • Acción de inconstitucionalidad como vía para impugnar ante la SCJN la inconstitucionalidad de leyes electorales. • Posibilidad para que ciudadanos impugnen actos de autoridades electorales (JDC).

18. 1996 • Se elimina la calificación presidencial por la vía política. • Facultad para que el TEPJF revise, a través del Juicio de Revisión Constitucional, la constitucionalidad y legalidad de las elecciones locales.

19. 2002 • Contradicción de tesis 2/2000, resulta en 2002, entre lo sostenido por la SCJN y la Sala Superior a propósito de la debida interpretación del artículo 53 constitucional: • Imposibilidad para interpretar constitucionalidad de leyes electorales y determinación de la Acción de Inconstitucionaliad como única vía

20. 2007 • Reforma constitucional al art. 99 cambios cualitativos: • Las Salas Regionales que hoy se instalan sólo durante los procesos electorales devendrán permanentes, lo que implica una redistribución de competencias (facultad de atracción para la Sala Superior). • Aunque el mecanismo de designación de los magistrados de las Salas del Tribunal Electoral permanece invariado, la reforma plantea que la renovación de los mismos opere de manera escalonada. Además, en caso de falta definitiva, el sustituto únicamente será designado por el tiempo restante.

21. 2007 • La nulidad de una elección podrá declararse sólo en los casos que estén señalados en las leyes. (Así se acepta la posibilidad de que toda elección es susceptible de ser anulada, aunque ésta puede proceder únicamente en los casos concretos señalados en las normas). • Se reconoce la posibilidad para que el Tribunal Electoral haga uso de los medios de apremio que considere necesarios para hacer cumplir sus resoluciones (posibilidad hasta ahora no especificada).

22. 2007 • Se le concede expresamente a las salas de Tribunal la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad de leyes para efecto de, en su caso, desaplicarlas en el caso concreto, debiendo notificar de ello a la Suprema Corte de Justicia. Ello perfecciona el sistema de control de la congruencia constitucional de las leyes electorales abriendo la puerta, hoy cerrada, para que los ciudadanos puedan proteger sus derechos políticos frente a normas generales (leyes) que los lesionen o vulneren.

23. 2007 • Se suprime la facultad de investigación que detentaba la SCJN (art. 97) para casos de violaciones graves al voto público.

24. Evolución de los criterios del TEPJF*OROZCO, Jesús, “Justicia constitucional electoral y garantismo jurídico”, en ID. Justicia electoral y garantismo jurídico, Porrúa-UNAM, México, 2006, pp. 51-98.

25. Premisa • Génesis de la actitud judicial asumida por el TEPJF: de un órgano con criterios eminentemente formalistas (letristas) a un órgano “garantista”.

26. Criterios de acceso a la justicia electoral • Carácter antiformalista para la aceptación de las demandas: basta que se indique la causa petendi (agravios) para admitir medios. • Error en la vía no implica el desechamiento: reencauzamiento. • Lectura restrictiva de las causas de improcedencia (máxima admisibilidad): interpretación favor actii. • Suplencia de la queja y de la argumentación de los agravios a partir de los hechos. • Partidos como entes para interponer “acciones de clase” (interés público o colectivo): interés difuso.

27. Criterios de acceso a la justicia electoral • Imposibilidad de desistimiento en caso de intereses difusos. • Permitir subsanar deficiencias en la presentación del medio. • Posiblidad de impugnar actos de Comisiones ante la Sala Superior. • JDC procedente para impugnar, directamente actos de autoridades locales. • Revocar la necesaria presentación del escrito de protesta como requisito de procedibilidad. • Posibilidad de impugnar ante el TEPJF designación de órganos electorales.

28. Protección de derechos políticos • JDC es medio idóneo para conocer de violación de derechos fundamentales vinculados con derechos políticos. • Candidatos independientes tienen derecho de impugnar (como los candidatos de partido). • Posibilidad de que los ciudadanos interpongan recursos de revisión. • Ciudadanos pueden pedir información de partidos al IFE por la vía de transparencia. • JDC procede para impugnar actos de partidos (democracia y legalidad interna). • Aplicación directa de tratados internacionales de derechos humanos (Caso Hank). • Tribunales electorales son órganos de protección de derechos políticos.

29. Fortalecimiento del sistema de partidos • Todos los partidos (incluso de nueva creación) deben contar con financiamiento. • Colores patrios a disposición de todos los partidos. • Derecho de ser votado no es absoluto debe ser regulado legalmente (candidaturas independientes). • “Afiliación múltiple” está proscrita. • Topes de campaña por partido y coalición (no de manera independiente). • Pérdida de registro no implica la desaparición de las obligaciones contraídas.

30. Democracia interna de los partidos políticos • JDC medio idóneo para impugnar actos de partidos. • JDC medio idóneo para impugnar candidaturas que no siguieron los procedimientos democráticos. • JDC medio idóneo para impugnar legalidad de actos de partidos. • JDC sirve para reclamar la restitución de derechos. • Estatutos son impugnables en diversos momentos.

31. Democracia interna de los partidos políticos • Criterios de democracia interna: • Asamblea representativa (todos los militantes o sus representantes). • Protección de los derechos de los militantes. • Procedimientos disciplinarios para la dirigencia (y eventual revocación). • Mecanismos de elección directa o indirecta para elegir a candidatos y dirigentes. • Regla de mayoría como criterio básico de decisión.

32. Elecciones indígenas • Validez del criterio de usos y costumbres. • Posibilidad para que cualquier individuo impugne elecciones por ese medio. • Prevalencia de criterios constitucionales sobre los usos y costumbres (compatibilidad).

33. Derecho sancionador electoral • Principios de garantía del derecho penal son aplicables. • Garantía de audiencia debe garantizarse siempre. • Procedimientos administrativos pueden iniciar por queja o de oficio. • En esos procedimientos rige predominantemente el principio inquisitivo. • IFE como “autoridad hacendaria para fines fiscales”. • “Precampañas” y “actos anticipados de campaña” • Procedimiento especial sancionador (PES) es la ruta jurisdiccional cuando hay presuntas infracciones al modelo de comunicación política.

34. Aciertos, desaciertos e incongruencias del TEPJF a partir de 2006

35. Aciertos Protección a la libertad de expresión en el desarrollo de una contienda electoral. Suplencia total de la queja en juicio electorales promovidos por comunidades indígenas. Tutela al derecho a integrar órganos electorales. Alcances de la equidad de género en la integración de candidaturas. Protección al derecho a la información en materia electoral. Validez en la difusión de logros de gobierno en la propaganda política.

36. Desaciertos • Atribuciones del secretario ejecutivo del IFE en los procedimientos administrativos sancionadores. • Interpretación al artículo 228, párrafo 5 del COFIPE. • Interpretación de la reforma electoral de 2007. • Adquisición de tiempos en Radio y Televisión. • Propaganda institucional y promoción personalizada.

37. Incongruencias Interpretación del artículo 38 de la CPEUM. ¿Principio de presunción de inocencia? Conteo rápido. ¿Incertidumbre? Determinación de medidas cautelares por el IFE. ¿Consejo General o Comisión de Quejas?. Juicio de inconformidad de elección presidencial. ¿Tribunal Constitucional o de legalidad?

38. Los desafíos futuros

39. Los desafíos futuros • Terminar de incorporar en la ley de los criterios jurisprudenciales (resuelto parcialmente). • Precisar procedimientos para la calificación presidencial. • Revisar las causales de nulidad. • Definición del “carácter” del Tribunal. • Adecuada reinterpretación del sentido de la reforma electoral. • Homogeneidad de criterios. • Puesta a prueba de las nuevas atribuciones. • Garantismo “no frívolo”.