Warszawa , 11 grudnia 2008

1. Cykl wykładów KSAP-ENAOd modernizacjido reformy państwawe Francji Frank MORDACQMinisterstwo Budżetu, Rachunków Publicznychi Służby Cywilnej - Paryż Warszawa, 11 grudnia 2008 Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

2. Spis treści • Wyzwania związane z modernizacją państwa • Pilotaż reformy państwa • Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

3. Państwo musi stawić czoło poważnym wyzwaniom Globalna konkurencyjność państwa w zglobalizowanej gospodarce Demografia, atrakcyjność służby cywilnej Połączenie różnych poziomów administracji państwo, samorządy lokalne, Unia Europejska… Wyzwania Zmiany społeczne, oczekiwania obywateli Sytuacja finansów publicznych (deficyt i zadłużenie )

4. Administracja publiczna szczebla lokalnego Państwo + różne podmioty = + + Ubezpieczenia społeczne Administracja publiczna 991 mld € 52,4% PKB 340 mld€ 18% PKB 207 mld€ 11% PKB 444 mld€ 23,5% PKB Kontekst i zasięg reformy państwa Kontekst :trudna sytuacja finansów publicznych: zadłużenie 63,9% PKB i deficyt 2,7% PKB w 2007. Zasięg: państwo to tylko część sfery publicznej, nawet obywatele zawsze zwracają się do rządu. Trudność : polityki publiczne określane przez państwo,chociaż niektóre spośród nich są zarządzane przez podmioty autonomiczne.

5. Elementy składowe budżetu państwa francuskiego • Rodzaj wydatku • 43% wydatków osobowych • 22% de wydatków interwencyjnych • 16% ciężar długu • 14% działania bieżące • 5% inwestycje • Celowość wydatku • 21,5% edukacja narodowa • 13,5% działania społeczne-zatrudnienie-ochrona zdrowia • 13 % obrona • 8,6% badania naukowe i szkolnictwo wyższe • Kadry: 2,2 M urzędników (5 M razem z samorządami lokalnymi i szpitalnictwem, czyli 20% zawodowo czynnej ludności),z czego połowa to nauczyciele finansowani z budżetu państwa

6. Trzy zasadnicze dźwignie «klasyczne» • Nowe zarządzanie publiczne (LOLF) • Uproszczenie i wymóg jakości • Rozwój administracji elektronicznej 1 2 3 Dźwignie modernizacji państwa

7. Spodziewane korzyści Większa skutecznośćpraktyczna działów Zespoły umotywowane i zmobilizowane na osiąganiu wytyczonych wyników Większa zdolność dostosowania działań z uwzględnieniem wyników celem rozwiązywania problemów 1 Aktorzy + Zdolność do działania Dokładnie zidentyfikowani Mniej liczni Bardziej odpowiedzialni 2 Wymóg wstępny celem budowysystemu odpowiedzialności ukierunkowanego na wyniki 3 1. Nowe zarządzanie publiczne promowane przez LOLF Refleksja na temat sensu działania : formalizacja strategii i celów polityk publicznych Swoboda : globalizacja limitów środków, dekoncentracja decyzji zarządczych celem poszukiwania zysków wydajności jak najbliżej terenu Odpowiedzialność : logika wydajności (cele i wskaźniki), narzędzia pilotażu (system informacji budżetowo-księgowej, rachunkowość roku obrachunkowego, kontrola zarządzania )

8. 2. Jakość i uproszczenie • Ustawy upraszczająceroczne (dla osób fizycznych i przedsiębiorstw) • Walka z inflacją normatywnąwe współpracy z Generalnym Sekretariatem Rządu (SGG) : badania wpływu • Certyfikacja/labelizacja działów obsługi petenta: w roku 2006 upowszechnienie testów jakości, zmiana karty Marianne w kierunku udokumentowaniacertyfikacji/labelizacji jakości • Pomiar izmniejszenie obciążeń administracyjnychciążących na użytkownikach, osobach fizycznych i przedsiębiorstwach : ustanowienie wskaźnika złożonościczynności administracyjnych • Zmniejszenie iracjonalizacja komisji administracyjnych (dekret z dnia 8 czerwca 2006 w sprawie powoływania komisji wyłącznie na określony okres czasu)

9. 3. Rozwój administracji elektronicznej • Zapewnienie wymiany elektronicznej : Zarządzenie z dnia 8 grudnia 2005w sprawie wymiany elektronicznej stanowi podstawę prawną konieczną do przyspieszenia i upowszechnienie administracji elektronicznej (ważność prawna poczty elektronicznej, podpis elektroniczny aktów administracyjnych, przestrzeń przechowywania). • Mutualizacja inwestycji celem uniknięcia ich redundancji : Schemat przewodni administracji elektronicznejorganizuje międzyresortowy pilotaż rozwoju administracji elektronicznej, z ustanowieniem zasadymutualizacjioraz skuteczności działów (47 inicjatyw zgłoszonych przez ministerstwo przewodnie). • Opracowanie ogólnych przepisów interoperacyjności i bezpieczeństwa W przypadku państwa chodzi o określeniekorpusu reguł,który łączy w sobie zarazem specyfikę zawodową administracji, przestrzeganie poufności danych, płynność wymiany danych cyfrowych, bezpieczeństwo systemów informacyjnych.

10. W kierunku administracjiskoncentrowanej na użytkowniku 3 Administracja zwraca się w stronę użytkownika, abylepiej spełniać jego oczekiwania Co do 1 tematu : zmiana adresu on line Przekrojowo : mon.service-public : przestrzeń przechowywania certyfikowanych danych administracyjnychi dostęp doczynności on line Wadyadministracji «autocentrycznej»: złożoność,terminy… 2 Łańcuch obróbki «on line» skłania doponownego przemyślenia procesów, organizacji i zawodów Przykład. : dematerializacja deklaracji podatku od dochodówTélé-IR Portal : Administration24h24.gouv.fr : 600 formalności « zdematerializowanych » 1 Każda administracja oddaje do dyspozycji użytkownikainformacje i dokumenty « surowe » Przykład. : formularze pdf do wydruku na service-public.fr Rozwój administracji elektronicznej : dźwignia zmian każdego rodzaju administracji

11. Rozwój usług w czasie rzeczywistym • Dematerializacja czynności i oferta nowych usług on line : • Dematerializacja formularzyi dostęp za pośrednictwem jednolitej witryny internetowej (www.service-public.fr). • Zmiana adresu on line (15 działów, 30% przeprowadzek) • Akty urodzenia on line (5.000 wniosków dziennie), • Uruchomienie na początku 2009 roku portalumon.service-public • PrzetestowanieRelais de Services Publics • Wnioskio dotacje on line, itd. Francja weszła doeuropejskiegoTop 5 w dziedzinie usług publicznych on line (badanie Capgemini dla Komisji Europejskiej, czerwiec 2006)

12. Spis treści • Wyzwania modernizacji państwa • Pilotaż reformy państwa • Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

13. Prowadzenie reformy państwa • 1995 : reforma państwapodległa Premierowi: Komisariat ds. Reformy Państwa (CRE). • 1997-2005 : reforma państwa podległaministrowi odpowiedzialnemu za służbę cywilną: Międzyresortowa Delegatura ds. Reformy Państwa (DIRE) oraz różne urzędy: DMGPSE, DUSA, ADAE. • 2003 : Dyrekcja ds. Reformy Budżetowej (DRB) w ministerstwie budżetu celem wdrożenia LOLF. • 2005 : zakotwiczenie reformy państwa przy budżecie. Stworzenie Generalnej Dyrekcji ds. Modernizacji Państwa (DGME) : • wolapolityczna, ciągłość pomiędzy reformą budżetową i reformą państwa • synergiakompetencji i dźwigni działania • 2007 : Budżet + Reforma państwa + Służba cywilna przy ministrze budżetu

14. DGME • Zakotwiczenie przy ministrze budżetu • Fuzja wszystkich istniejących strukturzapewniająca synergię kompetencji oraz dźwigni działania. • Zadania DGME : «Koordynacja, pomoc i zachęta, na szczeblu międzyresortowym, instancji administracyjnych w celu modernizacji sposobów funkcjonowania i zarządzania państwem, aby zapewnić lepszą jakość usługi świadczonej użytkownikom, przyczynić się do bardziej wydajnego wykorzystywania środków publicznych i mobilizować urzędników publicznych» • Organizacja, w zasadniczej mierze, w trybie projektu : rada/ usługi/innowacja • Kultura mieszana publiczny/prywatny: urzędnicy państwowi i pracownicy najemni sektora prywatnego + pomoc usługodawców zewnętrznych z firm konsultingowej • Opracowywanie dokumentacji i zapewnianie spójności kluczowych tematów międzyresortowych • Tworzenie impulsów do podejmowania nowych konkretnych zadań modernizacyjnych • Pomoc i wspieranie administracji w czasie transformacji

15. przynajmniej 1 audyt na ministerstwo co 2 miesiące, a następnie co 3 miesiące (lipiec 2006) 150 audytów rozpoczętych, w 6 akcjach, obejmujących ponad 150 mld € Audyty modernizacyjne 2005-2007 : podejście innowacyjne Radiografia funkcjonowania państwa w celu poprawy jakości usługi świadczonej na rzecz Francuzów w warunkach optymalizacji kosztów Ambitny rytm • Różnorodność działów, procedur i funkcji, obejmujących główne wyzwania w sferze modernizacji • Akcje sektorowe (resortowe) i przekrojowe (zakupy, płaca, archiwizacja, biurotyka) Podejście globalne • Dobór tematówto sprawa każdego ministra i premiera • Podejście to pozwala ministerstwom przyswojenie sobie diagnozy i występowania w roli aktorówpodejścia modernizacyjnego Podejście partnerskie

16. Audyty modernizacyjne 2005-2007 : podejście innowacyjne • Propozycje konkretne i skwantyfikowane • Wdrażanie uzgadniane z interesariuszami • Konkretne plany zmian w ciągu18 miesięcy Cel operacyjny Mieszane zespoły audytowe • Inspekcje międzyresortowe i ministerialne, przy wsparciu konsultantów z sektora prywatnego Podejście przejrzyste • Ogłaszanie sprawozdań w internecie • Tablica rozdzielcza audytów Konkretne wyniki • Wzrost produktywności • Podnoszenie jakości usług

17. Nowy kontekst polityczny • Wybór prezydenta Sarkozy’ego w maju 2007 • Nowa organizacja rządowa:tylko 15 ministerstw • Ministerstwo finansów podzielone na 2 : • Ministerstwo gospodarki, finansów i zatrudnienia • Ministerstwo budżetu, rachunków publicznych i służby cywilnej • Reforma państwa jest pilotowana przez urząd prezydenta Republiki oraz gabinet premiera i opiera się na ministerstwie budżetu. • Ustanowienie Ogólnego Przeglądu Polityk Publicznych (RGPP) • Reguła niezastępowania pracowników odchodzących na emeryturę w proporcji większej niż 1 do 2 w sferze służby cywilnej

18. Spis treści • Wyzwania modernizacji państwa • Pilotaż reformy państwa • Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

19. Ogólny Przegląd Polityk Publicznych • ustanowienieogólnego przeglądu polityk publicznych (RGPP) przez prezydenta Republiki, Nicolasa SARKOZY’ego • Cel de la RGPP : zapewnić możliwie jak najlepszą usługę publicznąjak najtańszym kosztem: weryfikacja zadań, oszczędności budżetowych i zmniejszania deficytu • Zadanieambitne (2007-2008) : • Pilotaż polityczny na najwyższym szczeblu : komitet monitorujący składający się z wielkich decydentów publicznych, rozstrzyga Prezydent Republikina posiedzeniurady do spraw modernizacji polityk publicznych ; • Podejście wyczerpujące : wszystkie domeny działań publicznych, wszystkie resorty i wielcy operatorzy państwa ; • Narzędzia dotyczące sfery praworządności i celów działania państwa, zanim padnie propozycja reform. • RGPP wykorzystujedobre praktyki międzynarodowe, głównie Kanady,która przeprowadziła «lprzegląd programów» już w roku 1994 i gdzie deficyt publiczny został sprowadzony z poziomu 5,9 % w roku 1992 à do nadwyżki 0,4 % w roku 1998.

20. Co robimy ? Jakie są potrzeby i oczekiwania zbiorowe ? 2 1 • Czy ta polityka zawsze służy interesowi publicznemu ? • Czy działy odpowiadają potrzebom ? Jakie są nowe oczekiwania ? Jaką nową ofertę usług zaproponować ? • W jaki sposób ewoluowali beneficjenci ? Kim rzeczywiście są beneficjenci ? • Czy tego rodzaju polityka niesie w sobie skutki przewrotnelub też środki będące swoistą manną z nieba ? • Jakie są cele polityki publicznej ? • Jakie zapewnia ona usługi ? Co gwarantuje ? Do czego się przyczynia ? Czemu zaradza ? • Kim są beneficjenci, o których mowa, i jakie posiadają cechy ? Czy wciąż należy tak postępować ? 3 • Czy należy taką politykę utrzymywać ? • Czy należy dokonać rewizji celów ? • Jakie usługi powinna ona świadczyć ? • W jaki sposób dostosować narzędzia polityki publicznej ? Czy należy zmieniać zakres beneficjentów ? Kto musi płacić ? Jak zrobić lepiej i taniej ? Kto musi płacić? 4 6 5 • Czy uzasadnione jest finansowanie takiej polityki przez państwo ? • Jakiego rodzaju współfinansowanie mlożna tu sobie wyobraziić ? • Jakie wprowadzić należy zmiany celem modernizacjioptymalizującej środkirealizacji takiej politykiprzy zapewnieniu przestrzegania jej celów oraz poprawy ram pracy urzędników ? • W jaki sposób uprościć struktury i procedury ? • Ta polityka może być skuteczniej zabezpieczana za pośrednictwem innych aktorów lub form ? • Czy to państwo powinno taką politykę prowadzić ? Na jakim poziomie ? • Dzięki jakiej współpracy i powiązaniom z innymi aktorami o charakterze publicznym lub prywatnym? Jaki scenariusz transformacji 7 • Jakie scenariusze zmian celem uzyskania skuteczniejszej i mniej kosztownej polityki publicznej ? • Jak zapewnić skuteczne wdrożenie ? Siatka analizy RGPP

21. Aparat produkcyjny Interwencje Rodzaj wydatku Rodzaj wydatku • Wydatki osobowe, wydatki bieżące (y.c. dotacje dla operatorów) • inwestycje « administracyjne » (informatyka, obrót nieruchomościami, itd.) • Wydatki interwencyjne (transfery, dotacje) inwestycje strukturujące (obrona, infrastruktura) • Wydatki o charakterze fiskalnym Funkcje wsparcia Funkcje operacyjne Interwencje dyskrecjonalne Interwencje przy „otwartym okienku” • Administracja centralna • Wspieranie polityk publicznych • Przekrojowe funkcje wspierające • Stosunki bezpośrednie z użytkownikiem • Wykonanie usługi publicznej, świadczenia • Klasyczna logika dotacji • Ewentualnie na zasadzie umownej • Logika świadczeń, transferów bezpośrednich • Na podstawie kryteriów otwierających dane prawo Analiza dotyczy różnego rodzaju wydatków

22. 15 ministerialnych zespołów audytowych (szef zespołu, członkowie ciała inspekcyjnego, konsultanci) 6 zespołów do sprawwielkich polityk interwencyjnych Metoda specjalna – później przypisanie do zespołów audytowych 4 międzyresortowe grupy robocze Pilotaż automatyczny, odmienny od zespołów audytowych • Zewnętrzne działania państwa • Publiczna pomoc na rzecz rozwoju • Rolnictwo i rybołówstwo • Kultura i komunikacja orazsłużby Premiera • Obrona • Ekologia, trwały rozwój i zagospodarowanie przestrzenne • Nauczanie szkolne • Szkolnictwo wyższe i badania naukowe • Sieci finansowe • Wymiar sprawiedliwości • Ochrona zdrowia – solidarność – sport • Bezpieczeństwo • Imigracja a integracja • Sprawy wewnętrzne • Terytoria zamorskie • Rodzina • Ubezpieczenie chorobowe • Polityki solidarności oraz zwalczania ubóstwa • Miasta i mieszkanie • Zatrudnienie a kształcenie zawodowe • Rozwój przedsiębiorstw • Zarządzanie zasobami ludzkimi • Organizacja administracji samorządowej • Relacje łączące państwo z samorządami lokalnymi • Uproszczenie procedur wewnętrznych + zadanie specjalne : zmniejszenie obciążeń administracyjnychprzedsiębiorstw i samorządów lokalnych Organizacja pracy

23. Kalendarz RGPP Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznych Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznych Lipiec-sierpień 2007 Wrzesień-grudzień 2007 Styczeń-maj 2008 2008-2011 uruchomienie/ ramy Komitet Monitorujący 1 (prace analityczne i scenariusze pośrednie) Komitet Monitorujący 2 (Ostateczne scenariusze) Działania transformacyjne • Uruchomienie podejścia przez Premiera • Ustanowienie zespołów audytowych • Koniec 2007 – każde ministerstwo staje przedKomitetem Monitorującym celem zbadania scenariuszy zmiany polityk ministerstwa. • Pierwsza Rada ds. modernizacji polityk publicznychbada stan zaawansowania pracw grudniu 2007. • Drugie stawiennictwo przed Komitetem Monitorującym celem zgłębienia scenariuszy, oceny ich wpływu oraz zbadaniawarunków wsparcia. • Czerwiec 2008 – Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznychzostaje powiadomiona o strategicznych scenariuszach wszystkich resortów i przyjmuje zasadnicze decyzje. • wdrażanie reform przewidzianych na okres 2009-2011, w ramach budżetu wieloletniego • Mobilizacja wszystkich dźwigni modernizacyjnych

24. Wyniki RGPP (1) • 350 środków reformy ogłoszonych w czerwcu 2008 • Oszczędności • Oszczędność 7,7 mld € w ciągu 4 lat, czyli około 5 % oszczędności w omawianym zakresie • Redukcja zatrudnienia : 50 % niezastąpionych pracowników po ich odejściu na emeryturę : 30.600 zlikwidowanych miejsc pracy w budżecie 2009 • Modernizacja resortów • Konsekwencje fuzji kilku ministerstw • Zmniejszenie o 50 liczby dyrekcji w administracji centralnej (z 200) (Finanse: Generalna Dyrekcja Finansów Publicznychdo spraw podatkowych) • Reforma państwa samorządowego • Zmniejszenie liczby placówek w terenie : obrona – wymiar sprawiedliwości – ochrona zdrowia • Szczebel regionalny podlega prawu powszechnemu, jeśli chodzi o programowanie polityk publicznych + hierarchiczna zwierzchność prefekta regionu nad prefektem departamentu + zmniejszenie liczby dyrekcji regionalnych : 8 zamiast 30 • Departament : wykonanie polityk publicznych : zawężenie struktur wokół prefekta 3 nowe międzyresortowe dyrekcje

25. Wyniki RGPP (2) Zadania przekrojowe • Państwo – samorządy lokalne : • Wyjaśnienie spraw kompetencyjnych po przyjęciu ustaw decentralizacyjnych • Złagodzenie i ujęcie w ramy norm narzucanych przez państwo samorządom • Lepsze przestrzeganie globalnego wymogu finansów publicznych • W kierunku reformy szczebli administracji w roku 2009 ?gminy/związki gmin/departamenty/regiony • Uproszczenie wewnętrznych procedur państwa • Utworzenie « agencji usług publicznych » dających w łonie państwa większą elastyczność zarządzania autonomicznym strukturom • Regulowanie inflacji normatywnej (uprzednie badanie wpływu) • Upraszczanie procedur (organizacja ministerstw – składanie zamówień – konsultacje …) • Reforma kontroli wydatków publicznych (eksperyment z komitetem budżetowania zamiast uprzedniego wizowania aktów kontroli finansowej)

26. Wyniki RGPP (3) • Zarządzanie finansami publicznymi • Wieloletni budżet dla państwa (2009-2011) ustawa w sprawie programowania finansów publicznych (przyjęta w grudniu 2008) • Ściślejsze reguły przyjmowania w dziedzinie wydatków podatkowych • Racjonalizacja i mutualizacja funkcji wspierających • Ustanowienie krajowego operatora ds. płacowych • Centralizacja polityki w dziedzinie obrotu nieruchomościami • Redukcja «podatku papierowego» (złagodzenie obciążeń dla przedsiębiorstw) • Rozwój administracji elektronicznej (e-gov) • Reforma organizacji zakupów (krajowa agencja zakupów zmutualizowanych) • Poprawa obsługi w sferze usług publicznych (obsługa wielokanałowa) • Wspieranie restrukturyzacjipoprzez odpowiednią politykęw dziedzinie zasobów ludzkich : premie za mobilność i dodatek za dobrowolne przejście na emeryturę

27. W kierunku zmiany statusu służby cywilnej ? Biała księga 40 propozycji modernizacji służby cywilnej w roku 2008 do projektu ustawy w roku 2009, w tym: • Reorganizacja statusu tego korpusui utworzenie 7 wielkich działów zawodowych :administracja ogólna / finanse / sprawy socjalne / edukacja i badania naukowe / sprawy kultury / technika / bezpieczeństwo (poza sprawami wojskowości i sądownictwa) • Redefinicja miejsca umowy : umowy publicznoprawne w przypadku suwerennych miejsc pracyi umowy prywatnoprawne w przypadku pozostałych miejsc pracy • Ustalenie części wynagrodzenia za zasługi: składowa uwzględniająca usytuowanie w hierarchii (wysługa lat) + składowa związana z zatrudnieniem (część stała i część zmienna powiązana z wynikami) Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego