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Fundación DEMUCA/AECID Encuentro Regional “Descifrando desafíos para la implementación de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamérica y El Caribe” Ponencia
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Fundación DEMUCA/AECID Encuentro Regional “Descifrando desafíos para la implementación de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamérica y El Caribe” Ponencia “Elementos fundamentales de un sistema de Carrera Administrativa y las ventajas de contar con la profesionalización de los funcionarios públicos locales” Dr. Bernal Arias Ramírez Tegucigalpa, Honduras, 8 y 9 de mayo de 2008
Perspectivas de la profesionalización de la función pública El Servicio Profesional de Carrera se puede analizar desde tres perspectivas: a. La institucional, que se refiere al grado de importancia que un Estado le otorgue a los servicios civiles, sus tendencias y su impacto en el funcionamiento de un sistema Democrático. b. De visión política, esto es, a partir del reconocimiento de la profesionalización del empleo público como una política pública que impacta las demás políticas nacionales y locales. c. Organizacional y técnica, que se focaliza en la profesionalización del empleo público, como instrumento de gestión de recursos humanos, que contribuye a mejorar el desempeño de los servidores públicos y, por ende, el bienestar general de los ciudadanos.
Conceptualización de la carrera administrativa Se refiere al grado de vocación y cualificación para desempeñar tareas en un sector concreto. Asimismo, al grado de capacitación de los recursos humanos, y la cultura de servicio del funcionario como condicionante del funcionamiento de la administración pública nacional o local. Además toca el desarrollo de programas y acciones formativas dirigidas a fortalecer las capacidades de los mandos superiores, intermedios, de gestión tecnológica y de quienes tienen la responsabilidad operativa y de atención al público.
Elementos de la Carrera Administrativa Municipal • Garantizar la eficiencia de la Administración Municipal mediante herramientas o instrumentos técnicos (ingreso, estabilidad, promoción, capacitación y retiro de los funcionarios y empleados municipales) • Regula vacantes, permanencia, ascenso o promociones, traslado, cambios de cargo, remoción, retiro, capacitación e incentivos, así como los deberes y derechos de los funcionarios y empleados del sistema de carrera. • Entonces, regula el empleo, los cargos, las funciones y los salarios • Busca la eficiencia y la eficacia en su gestión pública municipal de una forma transparente • Igualdad de oportunidades para el ingreso y no discriminación política, racial, de sexo, religión, entre otros. • Administrar el talento humano y pretende capacitarlo permanentemente. • Sistema de méritos y aptitudes, con personal calificado y motivado.
Servicio Civil Al hablar de servicio civil es referirse al conjunto de arreglos institucionales que articulan y permiten gestionar, en una realidad nacional determinada, el empleo público y los recursos humanos que lo integran. Esta noción comprende no solamente normas escritas, sino también normas y prácticas informales. Cuando se habla de servicio civil, contemplamos un ideal normativo que ocurre al preservar una administración profesional, creando una esfera de autonomía, de imparcialidad, de objetividad en su funcionamiento, aunque subordinado a los responsables políticos en condiciones que hacen posible la continuidad y la profesionalidad, contribuyendo al funcionamiento normal de la política y de la democracia. Koldo Echebarria. Especialista Principal de Gestión Pública, BID
¿Cuán importante es implementar la profesionalización de los recursos humanos? • Porque hace posible la operación de herramientas para mejorar la gestión y dirección de las personas (Estratégica, Directiva y Operativa). • Porque provoca cambios culturales necesarios para lograr una institucionalidad más transparente y de mayores niveles de compromiso y servicio. • Porque conduce a aumentar las capacidades de las personas en la organización –Corporación Municipal-, entendidas como habilidades, comportamientos y conocimientos, agregando valor a la organización. Por lo anterior: • Debe posicionarse como un tema de poder, en que los políticos electos y designados (nacionales y locales) vean en ella la forma ideal de alcanzar mayores rendimientos y obras. Por tanto, debe ser parte de la agenda político-administrativa del país, de la región o del municipio.
CentroaméricaValoraciones promedio de Empleo por cada país (nivel central)
Centroamérica: Algunas características de conjuntoDebilidades • El servicio de carrera es variable entre los Estados Centroamericanos, unos con leyes pero sin implementación real, y otros con grados interesantes de implementación pero sin leyes modernas. • Excesiva movilidad de personal (empleo público inestable y , en muchos casos, sin profesionalizarse). Esto crea bolsas de desempleo importantes cada vez que cambia el mando de las autoridades políticas. • Porcentajes altos de empleados o funcionarios en cargos de confianza; de personas contratadas temporalmente para estudios, consultorías, asesorías; otros bajo modalidad de interinos; así como personal contratado a empresas privadas para realizar obras o servicios concretos (v.gr. Mantenimiento). • Consecuencia de lo anterior, bajos porcentajes de funcionarios adscritos al Régimen de Servicio Civil o de algún estatuto de carrera administrativa. • Escasa formación y capacitación. Si hay alta movilidad en las elites directivas, el aprovechamiento de la educación y capacitación recibida es trasladado a la iniciativa privada. • Se echa en falta sistemas de reclutamiento y remuneración basados en mérito, estabilidad, flexibilidad, integridad y transparencia (la aprobación de una ley no es suficiente para la eficacia normativa y administrativa) • En algún país rigidez en sus procesos de gestión humana (impacta la flexibilidad y la innovación).
Centroamérica: Algunas características de conjuntoOportunidades • Se inicia un trabajo sostenido de concienciación a la clase política acerca de la importancia de estabilizar la función pública. • Se está en proceso de consolidación de estructuras de gestión de empleo público (incluido el Régimen municipal) • Conciencia política respecto de la idea: Calidad de servicios otorga legitimidad y favor electoral, para ello se requiere de recurso humano competente, que unido a rentas, transferencias, materiales y equipo tecnológico, conjuga elementos desencadenantes de desarrollo. • En consecuencia, se está revalorando la importancia de la carrera administrativa y de elevar la calidad del servicio público. • Hay intentos de implantación de un sistema de gestión de desempeño, aunque se requiere actualizar metodologías. • Se han iniciado procesos en línea de capacitación de personal directivo y ejecutivo. • Ha comenzado, en algunos casos, acciones para determinar salarios sobrevaluados o subvaluados (ver mercado laboral).
Centroamérica: Algunas estructuras organizativas generales en la Carrera Administrativa Municipal • El Salvador creó sólo un nivel: Comisiones Municipales de la Carrera Administrativa (tienen funciones mediadoras). Algo interesante en El Salvador son los Concursos intermunicipales para banco de aspirantes calificados . • Por su parte Costa Rica está echando a andar la Secretaría Técnica de Carrera Administrativa Municipal y piensa Reglamentar la parte que corresponde a ese aspecto en el Código Municipal a impulso de la UNGL. • Oficina Asesora de Recursos Humanos de las Municipalidades (Guatemala). • Se tiene proyectado en Honduras crear el Consejo del Servicio Civil Municipal. • Otros sistema (Nicaragua) está más estructurado: Comisión Nacional de Carrera Administrativa Municipal; Comisiones Regionales y Departamentales de Carrera Administrativa Municipal; Comisiones Municipales de Carrera Administrativa Municipal; y la Dirección General de Carrera Administrativa Municipal.
Centroamérica: Algunas estructuras organizativas de capacitación en la Carrera Administrativa Municipal Estructuras para capacitación: La capacitación compete a las mismas Municipalidades, individual o asociadamente u a otras Entidades Municipales –El Salvador, sobre todo-. En otros casos pueden participar los Institutos de Fomento o de Desarrollo Municipal – Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá-. Asimismo, los Institutos de Administración Pública –Guatemala, República Dominicana-. Algún Concejo Nacional de Capacitación Municipal o bien Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM-Nicaragua). El anteproyecto de ley de Honduras, remite a las Oficinas de personal de las municipalidades, la elaboración de planes y programas de capacitación, que podrán ser acreditados por el Consejo del Servicio Civil Municipal. Éste Consejo también puede desarrollar programas de capacitación y formación para aquellas Municipalidades y Asociaciones de municipios de menor capacidad financiera o de gestión.
Para impulsar un buen cambio: Algunos aspectos a considerar • Conocimiento de los servicios que presta la organización y los planes para aumentar el abanico de tareas y servicios. • Analizar el contexto económico y social en que se va a desarrollar la carrera administrativa o profesionalización del ente –nacional o local-. • Hacer un inventario de los recursos humanos actuales y hacer proyección futura. • Hacer un inventario sobre salarios institucionales. • Observar el presupuesto, se trata de entender las limitaciones presupuestales, financieras, de infraestructura, de equipo y tecnológicas, para llevar a cabo la profesionalización. • Ver si se tiene un marco legal general o bien tratar de implementar normativa estatutaria de personal. • Tratar de implantar un sistema de gestión de desempeño. • Buscar recursos adicionales y asistencia técnica si fuese del caso.
Servicio civil meritocrático: base de crecimiento y desarrollo económico • El servicio civil de mérito de los funcionarios públicos, en el ámbito que sea, es un condicionante del crecimiento económico y permite a los ciudadanos protegerse de la arbitrariedad. • La competencia “expertisse” de los funcionarios, y la efectividad de la institución donde presta servicio, repercute en el espacio privado y comunitario de las personas. • Como consecuencia de lo anterior, mejora la infraestructura y los servicios en un pueblo, región, o ciudad. Asimismo, se incrementan los niveles de calidad de vida de sus habitantes. • En otras palabras, hay una correlación entre efectividad de las instituciones (en este caso Municipales) y la expansión de la riqueza (inversiones, urbanismo, servicios, carreteras para sacar los productos, etc.) y de disfrute de espacios sociales amplios (parques, cultura, deporte, recreación, entre otros) • Fuerte politización en las decisiones de ingreso y desvinculación de personas en las Administraciones Públicas , sin un sistema de mérito, crea distorsiones clientelistas, de corrupción y compadrazgo, que origina favores para muy pocos, empero pérdida para la colectividad.
Características en un procedimiento de mérito • Se trata de un procedimiento ordinario (selección en base a un registro de postulantes), y extraordinariamente (acreditación de empleados por idoneidad o por estar en funciones al momento de aprobarse la ley). • Proceso que garantice la selección de los mejores con un perfil de competencias que se centre más en las habilidades y aptitudes de los empleados públicos, que meramente en sus conocimientos. Esto en sustitución de un proceso de selección y de avance en la carrera administrativa de parámetros tradicionales. • Valorar en su momento (estudio), si se prioriza un concurso cerrado sobre un concurso abierto para llenar vacantes. • Estandarizaron de los sistemas de selección. Un oasis de mérito y estabilidad en algún Municipio en particular, con resultados interesantes, puede ser motivo de réplica, pues siempre desencadena sinergias de búsqueda de un sistema global más estable.
El Reclutamiento (dotación de personal) es un elemento esencial del sistema • Es idóneo establecer políticas sobre dotación de personal (reclutamiento, selección y vinculación laboral). Se trata de contestar la pregunta ¿Cómo son reclutados y retenidos los servidores públicos? • E Reclutamiento se debe canalizar con métodos y procedimientos claros, profesionales y transparentes en la contratación y en el cese de los empleados públicos. • El reclutamiento meritocrático es vital para influir significativamente en la disminución de la corrupción en todos los países, pero, principalmente, aquellos que quieran salir de subdesarrollo.
La estrategia de gestión • Crear una burocracia autónoma no en sentido político sino competencial que defienda el interés general como contrapeso a los intereses específicos de las elites, cualquiera que se su signo. • Búsqueda de estabilidad y autonomía de la burocracia que haga sostenible en el tiempo la proteger los asuntos públicos de la intromisión de los intereses económicos y sociales específicos. • Desarrollar políticas de sostenibilidad intertemporal que promueva una burocracia basada en capacidad de adoptar decisiones autónomas que favorecen el desarrollo económico y social a largo plazo (sin el cortoplacismo político, que también es importante en alguna medida). • Si el interés de las elites burocráticas colisiona con el interés general, estudiar cuidadosamente si se está produciendo la captura de la Administración por la inercia, el inmovilismo, la falta de adaptación al entorno.
Medidas mínimas para la gestión del recurso humano • Clarificar las plazas autorizadas de las plazas ocupadas. • Detectar los recursos existentes, las entradas, las bajas, los retiros, contratos temporales. • Realizar un estudio sobre el porcentaje de los empleados bajo régimen (o sin él) que tiene educación de nivel básico, medio y estudios universitarios. • Realizar una auditoría de racionalización de los recursos humanos, pues falta personal en algunas oficinas y sobra en otras. • Aumentar la base de empleos que ingresen a carrera administrativa, pues los porcentajes son bajos en Centroamérica y República Dominicana. • Cuantificar los puestos que salen del sistema (desvinculación) por cambio de autoridades, en este caso municipales. • Ordenar los expedientes de personal como herramientas necesarias para las acreditaciones (titularizaciones) de Servidores Públicos.
Administrar el Recurso Humano • Hay que hacer un diagnóstico real que determine si existe una gestión profesional del recurso humano (si es una persona la encargada, una oficina pequeña sin importancia política, etc.) • En el mundo actual, las áreas de talento humano en la empresa privada y en la administración pública han cobrado un rol fundamental, es lo que da valor al bien o servicio. • En términos formales tradicionales también están para para mejorar procesos y normas y hacerlos cumplir. • Implantar la carrera administrativa y planificar el recurso humano, implica la capacidad del sistema para responder anticipadamente a las necesidades de personal, mediante la oferta de empleo, publicada de forma periódica. • El recurso humano hay que ponerlo en conexión directa con la planificación presupuestaria, para evitar duplicidades, problemas de codificación y criterios diferentes para la contabilización de las plazas.
El tema sindical • Por un lado, las escalas salariales en un modelo de Carrera Administrativa, son de sueldo más alto, pues la profesionalización y el tecnicismo es mayor, esto supone beneficio a los trabajadores. • La estabilidad también supone ventajas que no son refutables sindicalmente, pero, al mismo tiempo, se debe crear un proceso maduro con los representantes gremiales, en el sentido de hablar de flexibilidad, no para despedir arbitrariamente, sino, como lo hacen los Estados de la OCDE evolucionando hacia nuevas relaciones laborales, reorientadas a pagar más a quien trabaje más y mejor. Incentivar el buen empleado, y despedir el mal funcionario. • El modelo está basado en la corresponsabilidad de los agentes estatales directivos con los empleados y sus gremios. No se vale sólo pedir mejores salarios y condiciones materiales para el trabajo, si a cambio no hay aumento de la productividad y los rendimientos. • Hay que recordar que el centro de la dinámica son los ciudadanos.
La productividad (gestión de reconocimiento) Los sistema modernos han optado por establecer una política de gestión de desempeño, redistributiva y de incentivos. Para ello: • Se clarifican los cuadros de mando que evalúan la gestión del desempeño. • Se establecer un programa general de promoción hacia los puestos superiores mediante la carrera interna, en ese sentido, los criterios profesionales priman sobre los políticos. • Se establecen sistemas de compensación, de incentivos y de estímulos competitivos en el sector público respecto del sector privado. • Se compensa generosamentea quienes llegan a la cúspide administrativa con adecuadas remuneraciones y designación en puestos de responsabilidad pública. • Se crea la progresión del servidor público mediante un sistema de ascenso y promoción, que haga del servicio de carreara municipal un servicio profesional. • Se instauran mecanismos de evaluación interna, es decir, evaluando los méritos (productividad y rendimiento) de quienes ya están trabajando en la Administración, orientado a las estrategias y objetivos institucionales.
Ética en la función • Un sistema de carrera administrativa debe ir de la mano de una cultura ética en la función pública • Es fundamental la concienciación sobre la importancia de enfocar el servicio alos resultados colectivos más que de los individuales o de la promoción de los intereses de los grupos económicos. • Con la Carrera Administrativa se favorece la seguridad jurídica de las transacciones • Ayuda mucho normativa ligada a Código de ética del funcionario público o bien una Ley de responsabilidad del funcionario público.
En el centro de la propuesta: la persona (trabajador público) • No se requiere dinero para identificar el potencial de las personas, saber dónde ponerlas y en qué lugar se pueden desempeñar mejor (margen a la innovación). • Conocer al personal para mejorar el desempeño organizacional (ya sea sentido de polivalencia o especialización, según el caso). • Transitar por la capacidad técnica y el conocimiento preciso de las funciones y actividades que desarrolla la organización, de manera que la experimentación, el ensayo y error sean excepción y no la regla. • Entender las necesidades y estímulos de la gente con la que se trabaja para lograr un mayor desarrollo del personal, en todas las áreas u oficinas administrativas o de prestación de servicio. • Que se interioricen las mejores formas, costumbres, prácticas y valores. • Desde el puesto más humilde, visión sistémica del trabajo, de los procesos, pero sobre todo, conocimiento de que mi trabajo impacta en la gente –comunidad-, para desarrollarla o estancarla .
Corrientes o tendencias • Una sociedad no solo depende de la robustez de su sector privado, sino de la calidad de la burocracia (del modelo de su servicio civil), sobre todo, que sea profesional y meritocrático, con reglas específicas de acceso a carrera. • Los países avanzados están creando sistemas que garanticen ciertas condiciones de acceso de empleo orientado al rendimiento y la productividad (eficacia y eficiencia de los servicios públicos) • Otra tendencia marcada consiste en la concepción de que la existencia de mecanismos de protección y seguridad en el empleo, ejercido de modo objetivo e imparcial, no significa inamovilidad. En la medida que la seguridad se torne rígida, conviene únicamente al funcionario negligente, pero perjudica el bien común. • El éxito del sistema de carrera administrativa radica en que sus componentes –funcionarios y empleados- produzcan resultados efectivos (gestión de rendimiento, hay que medirlo). • La tendencia no es diseñar ni construir burocracias poderosas, o aquella concepción del Estado o del Municipio como empleador per se, está de por medio el tema fiscal. • No se trata de recortar plazas ni de disminuir los derechos de los trabajadores, antes lo contrario, se trata de acomodar los sistemas a la gestión de las necesidades de los usuarios pues son éstos los que pagan los impuestos. • Emerge en el sector público un personal profesional, de núcleo pequeño pero más sofisticado, con mayor conocimiento en TIC´s. • La vieja racionalidad jurídica de los sistemas de empleo (dictaba las mismas condiciones para profesionistas totalmente distintos, en entornos diferentes), da paso a la gestión gerencial.
Llevar el tema a otros actores (a todos los beneficia) Se trata de construir masa crítica o lo interno y externo de la organización. En el caso de los aliados externos, en el tanto se benefician de tener, en la Institucionalidad (nacional o local), personas capaces, solventes y eficientes. Por ello es vital hacer alianzas estratégicas con: • Las Asociaciones de vecinos y los vecinos mismos, pues son éstos a los que se debe la institucionalidad y los servidores públicos, principal razón de ser de todas las políticas públicas nacionales y locales. • Las autoridades con que se relaciona, en este caso, la Municipalidad, en los diferentes niveles y órdenes de gobierno, para crear sinergias y maximizar metas. • Los empresarios, porque éstos son claves en el accionar, pagan patentes, impuestos nacionales y municipales, requieren servicios públicos, facilidades y contribuyen a crear más riqueza y empleo. • Los medios de comunicación, para que hagan eco de los cambios, en positivo , que se quieren implementar. • Los partidos políticos, pues sus miembros son los que aspiran en cada proceso electoral a ocupar cargos públicos de elección popular que, a su vez, dirigen y orientan políticamente desde el nivel superior a los cuadros administrativos. • Los sectores académicos, por virtud de que éstos hacen constantes investigaciones sobre gobierno nacional y local, y sobre los diversos sectores y actividades que impactan al ciudadano. • Las Organizaciones No Gubernamentales, ONG, ya que algunas se comprometen a colaborar en diversos campos (económico, social y ambiental). Son aliados cuando se les explica la bondad de los cambios y lo que se quiere. Tenerlos de aliados en actitud de defensa, crea una especie de blindaje del sistema de mérito en las Administraciones Públicas
¿Por qué los actores “socios” son relevantes? Por virtud de que la capacidad integradora asegura la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad (enfoque politológico). Además, se hace más obra y labor social cuando los actores se acercan y colaboran con la Institución –Municipalidad- (concepción válida para algunas Agencias Cooperantes)
