I CONGRESO LATINOAMERICANO DE MINISTERIO PUBLICO AMBIENTAL

1. Ministerio Público - Fiscalía de la Nación I CONGRESO LATINOAMERICANO DE MINISTERIO PUBLICO AMBIENTAL EL MINISTERIO PUBLICO FISCALÍA DE LA NACIÓN “Aspectos Preventivos y Represivos del Ministerio Publico” Red Latinoamericana de Fiscales Ambientales RAUL MAURICIO DE LOS RIOS FISCAL SUPREMO ADJUNTO COORDINADOR NACIONAL FEMA Octubre Brasil 2009

2. INDICE • Introducción • Las Actividades Ambientales y su Ordenamiento Legal dentro del Derecho de Administrativo • Relación de la Ley 27444 de Procedimientos Administrativos con la ley General Del Medio Ambiente peruana • Delitos ambientales :Incertidumbre versus Evaluación • Principios de Peligro y "errores de apreciación“ • Aspectos Represivos

3. Contexto La Legislación Ambiental en América Latina y el Caribe ha experimentado un incremento notorio en las dos últimas décadas. la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en la que se promulgó la Declaración de Estocolmo, y la celebración de la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro) en 1992, en la que se suscribió la Convención de Biodiversidad y la Convención de Cambio Climático así como un conjunto de acuerdos no vinculantes: la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaración de Principios para el Ordenamiento y Manejo Sostenible de todo tipo de Bosques y la Agenda 21. Estas dos conferencias han marcado hitos en la política y en el derecho ambiental internacional, al tiempo que han incidido de manera principal en la promulgación de normas de contenido ambiental al interior de los países.

4. CONTEXTO AMBIENTAL INTERNACIONAL Contexto Económico Contexto Ambiental GESTIÓN AMBIENTAL DE CADA PAÍS Contexto Social Contexto Político

5. Consecuencias Se incorporó significativas modificaciones: A.-En los Sistemas Jurídicos : Procuradores, Fiscales B.-La conformación de la Administración Pública Ambiental : Direcciones Ambientales Nacionales C.-Las Políticas Públicas Ambientales y de los Recursos Naturales aun en construcción en algunos países Fuente :Nueve países de Latinoamérica promulgaron leyes generales durante los veinte años siguientes a la celebración de la Conferencia de Estocolmo, y ocho lo hicieron después de la Cumbre de la Tierra en 1992. En otras palabras, diecisiete de los veinte países de Latinoamérica cuentan con una ley general del medio ambiente. Raúl Brañes (2001a) presenta una completa investigación comparativa de las normas ambientales expedidas por los países de la región en las últimas décadas

6. Innovaciones en la normatividad ambiental El Principio de Precaución , Principio de Prevención , el Principio de Contaminador Pagador: y de Internalizacion de costos contenidos : La Declaración de Río del 3 al 14 de junio de 1992 Principio 15 Principio 16 En la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) acordado por los países el 9 de mayo de 1992, que entró en vigor el 21 de marzo de 1994.Principios 3 y Biodiversidad, Fueron convalidados en unos casos en las Constituciones Políticas

7. Para el Perú Se expreso en la Ley General del Ambiente Ley 28611 con los Principios : Artículo V.- Del principio de sostenibilidad Artículo VI.- Del principio de prevención Artículo VII.- Del Principio Precautorio Artículo VIII.-Del Principio de Internalización de costos Artículo IX.- Del Principio de Responsabilidad Ambiental Artículo X.- Del Principio de Equidad Artículo XI.- Del Principio de Gobernanza Ambiental

8. Otros avances de Latinoamérica • Los primeros desarrollos jurídicos realizados por los países se relacionan directamente con las condiciones y modos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales (Permisos, Concesiones, Autorizaciones, Licencias, etc.). • Las estrategias más utilizadas para prevenir y controlar la contaminación y el deterioro ambiental, ha sido la promulgación de normas orientadas a establecer estándares de calidad ambiental, de emisión, de vertimiento y de concentración de residuos, cuyo incumplimiento genera la imposición de sanciones. • La Evaluación del Impacto Ambiental; el Ordenamiento Territorial; las sanciones, delitos y la responsabilidad por daño ambiental; las tasas y otros instrumentos económicos; la aprobación de acciones de defensa ambiental; los mecanismos de participación ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambientales. La Responsabilidad Civil, Administrativa y Penal por daños al medio ambiente ha sido consagrada en múltiples legislaciones nacionales.

9. Contexto Internacional para el Perú En la actualidad los retos que enfrenta: • Globalización • Libre Comercio • Integración a mercados y Descentralización interna • Mayor flujo de inversiones

10. En la actualidad el Perú es el país que más inversión extranjera recibe (calculada en relación al PBI).

11. Mapa de Áreas Naturales Protegidas Reservas Territoriales y Lotes de Hidrocarburos

12. EJES DE INTEGRACIÓN DE AMERICA DEL SUR

13. EJES DE INTEGRACIÓN ITEROCEANICA

15. Costos de la Degradación Ambiental,2005 Gasto Ambiental, 2005 Los costos son superiores al 4% del PBI • Contaminación atmosférica: 1.07% • Enfermedades de origen hídrico: 1.06% • Contaminación intradomiciliaria: 0.58% • Desastres Naturales: 0.51% • Sobreexplotación pesquera: 0.36% • Erosión y salinización de suelos: 0.35% • Deforestación 0.26% • Basuras y residuos sólidos 0.05% Fuente: Resultados preliminares estudios Banco Mundial-CONAM Ciertamente, la magnitud del gasto ambiental está lejos de tener relación con los costos de degradación ambiental y las prioridades del gasto público tampoco tienen relación directa con dichos costos. Fuente: Estudio Nelson Shack para el informe del Banco Mundial

16. Contexto Social Contradicción por el uso del suelo • Las zonas de más pobreza mostradas en el mapa, coinciden con áreas de explotación minera y áreas de hidrocarburos. • Las zonas más atractivas para hidrocarburos coinciden con las zonas prioritarias para conservación. Mapa pobreza 2006. Foncodes

17. TIPOLOGÍA DE LA PREVENCIÓN APLICABLE AL SECTOR AMBIENTAL A partir de las precisiones conceptuales descritas, resulta evidente que toda norma Ambiental y de los recursos naturales , debe tener un enfoque de Prevención como piedra angular de las políticas públicas destinadas a la reducción de la violencia contra las normas AMBIENTALES y los RECURSOS NATURALES . Raymond Gassin (1990). En su artículo: "La notion de prevención de la criminalitè", Gassin planteó que "desde un punto de vista científico, puede decirse que se entiende por : “La Prevención es el conjunto de medidas de política criminal con exclusión de las medidas de intervención penal que tienen por finalidad exclusiva o al menos parcial limitar la posibilidad de aparición de actividades criminales, haciéndolas imposibles, más difíciles o menos probables" (Gassin, 1990, 713).

18. CODIGO PENAL Artículo I.- “Este Código tiene por objeto la prevención de delitos y faltas como medio protector de la persona humana y de la sociedad.”

19. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE CONTROL E INVESTIGACIÓN CRIMINAL AMBIENTAL : PREVENCIÓN • DE INCORPORACIÓN CON LAS POLÍTICAS NACIONALES AMBIENTALES • DE COERCIÓN – REFRENAR • DE LA OBLIGACIÓN DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL COMPARTIDA (ESTADO, SECTOR PRIVADO Y COMUNIDAD). • DE LA ACCIÓN Y EFECTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA • DEL CONTAMINADOR PAGADOR • DE LA DISPOSICIÓN AL CAMBIO • DEL GRADUALISMO. • DEL DEBIDO PROCESO. 10 DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL 11 RECONOCIMIENTO DEL RECURSO NATURAL COMO PATRIMONIO DE LA NACIÓN .

20. “Intervenciones bajo Principios de Control Previo” Esta intervención Administrativa (informes) en materia de los Recursos Naturales, señaladas, supone la “ordenación de la Administración” que debe tener como objetivo la conservación del recurso; así como velar por la seguridad en el manejo, y la tutela de los bienes jurídicos,bajo principios de Control Previo

21. “Control Previo” En este sentido “la Prevención es una limitación de daños y riesgos “, como paradigma comprende la Conservación del recurso (flora, fauna etc) que tiene como objetivo la de evitar daños y efectuar las correcciones de las normas de modo especifico y oportuno Actividad principal por parte de la Administración publica , al momento de elaborar normas y por consiguiente a la actividad propia de la evaluación y aprobación de expedientes técnicos, con características ambientales de implicancia en el manejo de los recurso naturales y esto con el objetivo de obtener seguridad en el manejo.

22. “Las Técnicas de Prevención” Se encuadran dentro de la administración ambiental y de los recurso naturales deben fundamentarse en “Principios a priori” y esto como interés ultimo de dominio; es por ello que los recursos naturales, al igual que el medio ambiente es un sector donde mas se debería evidenciar mas claramente la incidencia decontrol previo, antes de que sea demasiado tarde o se produzca los daños LAS TÉCNICAS DE PREVENCIÓN :”Principios a Priori” Lo cierto es que nada o muy poco se puede hacer con medidas represivas

23. Por cuanto los daños ya están consumados , en consecuencia alejado de todo concepto de Sostenibilidad y Manejo , es por eso que me permito afirmar que el Derecho Ambiental y el Derecho Forestal como disciplinas jurídicas no deben regular peligros si no riesgos controlados en el momento de le evaluación. “Toda actividad represiva es demasiado tarde” :ejemplo materia Forestal

24. LAS ACTIVIDADES FORESTALES Y SU ORDENAMIENTO LEGAL DENTRO DEL DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE “Autorización Administrativa “ Es la compatibilizacion entre los intereses privados y públicos y se realizan a través de una apreciación, que con carácter previo y comprobado lo debe realizar la AdministraciónPublica

25. Es por ello que el Derecho Forestal ,es un sector de regulación donde se evidencia más claramente la incidencia del control previo y estos bajo mandatos de Principios de Prevención y Precautoriedad y esto antes de que se produzca el daño ;lo cierto es que toda administración con rasgos ambientales y de fiscalización , se encuentra sometida a una actividad dentro de un Sistema de Control Previo (Inspecciones oculares , valoración , informes técnicos , validación del dicho y documentaria , medidas cautelares y correctivas) en la actividad propia de “Autorización”

26. “FUNCIÓN PÚBLICA AMBIENTAL La Constitución Política y las demás las normas que rodean la actividad Ambiental , incluida la normatividad internacional se ha estado conformando durante los últimos años la “Función Pública Ambiental “aspecto que ha ocupado interés nacional incluso en el área de la “Jurisprudencia Administrativa Ambiental”, esta misma función es la que en definitiva esta encargada por una correcta armonización de intereses ,que por un lado esta el carácter social y del otro respecto al Manejo de su recurso que debe ser de carácter de interés Publico General

27. Mientras estos hechos no se den , no se puede concebir como tal la “Autorización o Licencia o Permiso” , por cuanto la actividad de Control se recortaría en toda su amplitud , razón por la cual , esta debe concebirse como “Previa” y no a “Posteriori” por cuanto cae en el campo del Peligro, de la Incertidumbre “La Incertidumbreen la evaluación”

28. Incertidumbre.- En cuanto a la existencia de información o datos, que se suele suplir en forma errónea con la ponderación más, menos o simplificación o reducción del recurso. Incertidumbre.- Como ignorancia y esto cuando las teorías que se sustentan en hipótesis no son comprobadas en la realidad (Se basa en estudios aproximados con porcentajes mínimos y supociones) Incertidumbre.- Como indeterminación, es este caso se refiere a la falta de datos o al desconocimiento que resulta aun mayor , por cuanto cae en la completa responsabilidad del evaluador, por cuanto se desconoce los alcances de la información y solo obedece a patrones repetitivos pre- establecidos en Directivas sin sustento legal o alejada de principios. “La Incertidumbre en la Evaluación”

29. ENFOQUE Normas Preventivas vs. Normas de Tratamiento NORMAS DE TRATAMIENTO NORMAS DE PREVENCION

30. LEY 29263 DELITOS AMBIENTALES • Artículo 304 .-Cuasar perjuicio , alteración o daño grave al ambiente o sus componentes • Artículo 305.- Formas Agravadas. • Artículo 306 .- Incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos • Artículo 307.- Trafico Ilegal de Residuos peligrosos • Artículo 308 Trafico Ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida • Artículo 308A Trafico ilegal de especies acuáticas de la flora y fauna silvestre protegidas • Artículo 308 B Extraccion de especies acuáticas • Artículo 308C Depredación de flora y fauna silvestre protegida • Artículo 308D Trafico Ilegal de recursos genéticos • Artículo 309 Formas agravadas • Artículo 310 Delitos contra los bosques o formaciones boscosas

31. Artículo 310 A Trafico ilegal de productos forestales maderables • Artículo 310 B Obstrucción de procedimientos Articulo 310 C Agravantes • Artículo 311 Utilización indebida de tierras agrícolas • Artículo 312 Autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos en la ley • Artículo 313 Alteración del ambiente o paisaje • Artículo 314 Responsabilidad de funcionario publico por otorgamiento ilegal de derechos • Artículo 314 A Responsables de los representantes legales de las personas Jurídicas • Artículo 314 B Responsabilidad por información falsas contenidas en los informes • Artículo 314 C Medida Cautelar • Artículo 314 D Exclusión de reducción de penas

32. ERRORES Y / O FRAUDES Expresados en la conducta del evaluador o del servidor Publico o del Funcionario • Respecto a la aplicación de Principios de Manejo y sostenibilidad en la elaboración de normas ambientales -forestales • Por Omisión : Propia - Impropia • Por Comisión : Dolosa Intencional Culposo Conciente Negligencia – Inconciente

33. TEORÍA PARA LA COMPRENSIÓN DEL FRAUDE Forestal - Ambiental C = M + D + F T C = Corrupción en los principios M = Monopolio en las funciones D = Discrecionalidad en el exceso en el cargo FT= Falta de Transparencia en las aprobaciones

34. II PARTE POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE Y GESTIÓN AMBIENTAL Ley Nº 28611 General del Ambiente

35. Ley Nº 28611 General del Ambiente La presente Ley es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes Aprobación de la Política Ambiental DS ª 002-2009-MINAM POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE Y GESTIÓN AMBIENTAL

36. 2.2 La presente Ley regula las acciones destinadas a la protección del ambiente que deben adoptarse en el desarrollo de todas las actividades humanas. La regulación de las actividades productivas y el aprovechamiento de los recursos naturales se rigen por sus respectivas leyes, debiendo aplicarse la presente Ley en lo que concierne a las políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental Artículo 3.- Del rol del Estado en materia ambiental El Estado, a través de sus entidades y órganos correspondientes, diseña y aplica las políticas, normas, instrumentos, incentivos y sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades contenidos en la presente Ley.

37. Artículo 7.- Del carácter de orden público de las normas ambientales 7.1 Las normas ambientales, incluyendo las normas en materia de salud ambiental y de conservación de la diversidad biológica y los demás recursos naturales, son de orden público. Es nulo todo pacto en contra de lo establecido en dichas normas legales.    7.2 El diseño, aplicación, interpretación e integración de las normas señaladas en el párrafo anterior, de carácter nacional, regional y local, se realizan siguiendo los principios, lineamientos y normas contenidas en la presente Ley y, en forma subsidiaria, en los principios generales del derecho.

38. Artículo 11.- De los lineamientos ambientales básicos de las políticas públicas     Sin perjuicio del contenido específico de la Política Nacional del Ambiente, el diseño y aplicación de las políticas públicas consideran los siguientes lineamientos: b. La Prevención de riesgos y daños ambientales. c. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, incluyendo la conservación de la diversidad biológica, a través de la protección y recuperación de los ecosistemas, las especies y su patrimonio genético. Ninguna consideración o circunstancia puede legitimar o excusar acciones que pudieran amenazar o generar riesgo de extinción de cualquier especie, subespecie o variedad de flora o fauna Artículo 17.- De los tipos de instrumentosde gestión ambiental 17.1 Los instrumentos de gestión ambiental podrán ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre otros, rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la presente Ley.

39. Artículo 24.- Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental  24.1 Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta, de acuerdo a ley, al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental - SEIA, el cual es administrado por la Autoridad Ambiental Nacional. La ley y su reglamento desarrollan los componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Artículo 25.- De los Estudios de Impacto Ambiental Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo. así como la evaluación técnica de los mismos.

40. Artículo 89.- De las medidas de gestión de los recursos naturales Para la gestión de los recursos naturales, cada autoridad responsable toma en cuenta, según convenga, la adopción de medidas previas al otorgamiento de derechos, tales como:  • Planificación. • Ordenamiento y zonificación. • Inventario y valorización. • Sistematización de la información. e. Investigación científica y tecnológica. f. Participación ciudadana.

41. Artículo 130.- De la Fiscalización y Sanción Ambiental  130.1 La fiscalización ambiental comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, que realiza la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones establecidas en la presente Ley, así como en sus normas complementarias y reglamentarias. La Autoridad competente puede solicitar información, documentación u otra similar para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.

42. Artículo 132.- De las inspecciones La autoridad ambiental competente realiza las inspecciones que consideren necesariaspara el cumplimiento de sus atribuciones, bajo los principios establecidos en la ley y las disposiciones de los regímenes de fiscalización y control. Artículo 133.- De la vigilancia y monitoreo ambiental La vigilancia y el monitoreo ambientaltienen como fin generar la información que permita orientar la adopción de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos de la política y normativa ambiental. La Autoridad Ambiental Nacional establece los criterios para el desarrollo de las acciones de vigilancia y monitoreo.

43. III PARTE • Ley N º 27446 del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental • DS 012-2009-MINAM Reglamento Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental La presente ley tiene por finalidad la creación del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), como un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de inversión; El establecimiento de un proceso uniforme que comprenda los requerimientos, etapas, y alcances de las evaluaciones del impacto ambiental de proyectos de inversión y El establecimiento de los mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación de impacto ambiental.

44. RELACIONES DEL DERECHO AMBIENTALAFECTADO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO DERECHO AMBIENTAL RECURSO NATURALES Derecho Procesal Derecho Empresarial Derecho Penal Derecho Aduanero Derecho Tributario y Financiero Derecho Constitucional Derecho Internacional Ambiental Derecho Administrativo Derecho Civil Derecho Ambiental

45. Elementos esenciales para una gestión ambiental en la Procuración y Fiscalización de Justicia Ambiental Ministerio Público - Fiscalía de la Nación 1.-Legislación adecuada : Estabilidad Jurídica 2.-Institucionalidad ambiental sólida 3.-Recursos financieros suficientes 4.-Capacitación / educación 5.-Mecanismos de participación ciudadana 6.-Vías procesales para la defensa ambiental 7.-Voluntad política para cumplir e Implementar las Políticas y sus lineamientos . Ministerio Público - Fiscalía de la Nación Ministerio Público - Fiscalía de la Nación

46. Los Retos para el futuro :La Prevención • La Reforma institucional integral. • La consideración de lo ambiental en un esquema de descentralización. • La consideración de lo ambiental a la luz de los acuerdos de libre comercio. • El Desarrollo de instrumentos de Políticas y planificación en cada País de Latinoamérica • La incorporación de lo ambiental en las decisiones económicas. • El Fortalecimiento del gasto público en materia ambiental • El Desarrollo de mecanismos de generación de conciencia ciudadana

47. Observaciones Finales A pesar de los avances constitucionales, legislativos y del derecho internacional ambiental que existe en los países de Latinoamérica y el Caribe en las últimas décadas, es necesario precisar algunos aspectos : 1.-Cada uno de los países cuenta con una abundante legislación ambiental, la cual se ha incrementado considerablemente en los últimos años. 2.-Existe un bajo cumplimiento de dicha legislación, así como insuficientes mecanismos para el control y seguimiento de su aplicación. 3.- Falta construir las Políticas y lineamientos ambientales y de los recurso naturales, es decir el camino en el uso de los recursos. 4.- Falta crear los Juzgados y Tribunales especializados

48. ? Que tipo de enfoques de Prevención deseamos en Latinoamérica para el Control e Investigación Criminal Ambiental ?

49. ¡ Si a la Conservación ¡

50. “La Prevención Ambiental en Latinoamérica “ está relacionada con la CONSERVACIÓN : Viabilidad de proyectos de inversión manteniendo los procesos ecológicos ,preservando la Diversidad Biológica , sin negar el acceso al recurso y sobre todo el desarrollo de cada País en forma sostenible ” Gracias Dra.: RAUL MAURICIO DE LOS RIOS Fiscal Adjunto Supremo (P) Coordinador Nacional FEMA Brasil -Bonito Octubre 2009