บทที่ 1

1. บทที่ 1 Public Administration

2. 1.Public Administration • จะมีความหมายอยู่ 2 ลักษณะที่มีความสัมพันธ์กันอยู่คือ 1. ในฐานะที่เป็นกิจกรรม (Activities) หรือการปฏิบัติ (Practice) 2. ในฐานะที่เป็นศาสตร์ (Science) หรือ วิชา (Subject)

3. 1. ในฐานะที่เป็นกิจกรรมหรือการปฏิบัติ • เรียกว่า การบริหารภาครัฐหรือการบริหารรัฐกิจ เป็นสิ่งที่มีอยู่ในโลกที่เป็นจริง (Real World) ในองค์การของท้องถิ่นหรือประเทศต่าง ๆ • ในลักษณะนี้จะมีลักษณะเป็น กระบวนการ (Process) แล้วสรุปขึ้นมาเป็นความรู้ความจริง ของศาสตร์หรือวิชาต่างๆ(ดูรูปที่ 1-1)

4. 2. ในฐานะที่เป็นศาสตร์หรือวิชา • ในขั้นของการค้นหาความรู้ ศาสตร์หรือวิชา หรือเป็นองค์แห่งความรู้ เรียกว่า รัฐประศาสนศาสตร์ • ศาสตร์หรือวิชานั้น เป็นความรู้ที่ได้มาจากการสังเกต การศึกษาและการวิจัยจากกิจกรรมหรือการปฏิบัติที่มีอยู่ในโลกที่แท้จริง (real world)

5. แล้วสรุปขึ้นมาเป็นความรู้ความจริงของศาสตร์หรือวิชาต่าง ๆ ความรู้ความจริงที่อาจจะเป็นในรูปของทฤษฎี (Theory) หรือไม่ใช่ทฤษฎีก็ได้ (ดูรูปที่ 1-2)

6. ในขั้นของการนำเอาความรู้ไปใช้ประโยชน์ในขั้นของการนำเอาความรู้ไปใช้ประโยชน์ • ความรู้จากศาสตร์หรือวิชาที่จะนำเอาไปปรับใช้เพื่อแก้ปัญหาหรือพัฒนา หน่วยงานองค์การ หรือสังคมให้เหมาะสมกับ สถานที่ บุคคล และเวลา (หรือรวมเรียกว่า สถานการณ์ ก็ได้)

7. การนำเอาความรู้ไปปรับใช้ดังกล่าวเรียกว่าเป็น ศิลปะ (Art) ของการปรับใช้ความรู้ เมื่อนำเอาความรู้มาปรับใช้ประโยชน์ผู้ใช้ความรู้ก็นำเอาไปสรุปเป็นความรู้ใหม่ (ดูรูปที่ 1-2)

8. ขั้นการหาความรู้ความจริงขั้นการหาความรู้ความจริง ศาสตร์ ทฤษฎี เป็นกรอบในการ - สังเกต - ศึกษา - วิจัย สรุป กิจกรรม รูปที่ 1-1แสดงความสัมพันธ์ระหว่างกิจกรรม  ศาสตร์ และทฤษฎีใน ขั้นของการหาความรู้ความจริง

9. ขั้นการหาความรู้ความจริงขั้นการหาความรู้ความจริง ทฤษฎี ศาสตร์ นำเอาใช้ประโยชน์ - แก้ปัญหา - พัฒนาองค์กรหรือสังคม สรุป กิจกรรม รูปที่   1-2  แสดงความสัมพันธ์ระหว่างกิจกรรมกับศาสตร์  และทฤษฎีในขั้นของการนำเอาความรู้ไปใช้ประโยชน์

10. ตามปกติการหาความรู้ในรูปที่ 1-1 นั้น เป็นหน้าที่ของนักวิชาการ (Academic) เช่นผู้สอนและผู้วิจัยในสถาบันอุดมศึกษาจะเรียกว่า นักรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administrationist)

11. -ส่วนการนำเอาความรู้ไปใช้ประโยชน์จะเป็นหน้าที่ของ นักปฏิบัติ(Practitioner) เช่น - นักบริหาร (Public Administrator) - นักการเมือง(Politician) - ผู้ปฏิบัติงานในองค์การ ฯลฯ

12. การนำเอาความรู้มาใช้ประโยชน์จะประสบความสำเร็จได้นั้นความรู้จากศาสตร์หรือทฤษฎีจะต้องถูกต้องตรงกับความจริง ของโลกที่เป็นจริง

13. 2. public administration ตามที่กล่าวมาแล้วว่า public administration จะแปลว่า “การบริหารสาธารณะ” แต่ในตำราเล่มนี้ จะใช้คำว่า “การบริหารภาครัฐ” หรือ “การบริหารรัฐกิจ”แทน ดังเหตุผลที่กล่าวไปแล้ว

14. 3. การบริหารภาครัฐ • จะมีความหมายในลักษณะที่ เป็นกิจกรรม (Activities) หรือการปฏิบัติ (Practice) ที่มีอยู่ในสถาบันหรือหน่วยงานรัฐทุกระดับ ทั้ง • การบริหารราชการส่วนกลาง (Central Government Administration)

15. ส่วนภูมิภาค (Regional Government Administration) และ • ส่วนท้องถิ่น(Local Administration or Local Government Administration) • รวมทั้งมีอยู่ในสถาบันนิติบัญญัติ • และสถาบันตุลาการหรือศาล • รวมถึงองค์การอิสระต่างด้วย

16. 4. นักปฏิบัติ(Practitioners) ซึ่งก็คือ ผู้บริหารภาครัฐ (Public Administrators) • จะเป็นผู้ดำเนินการปฏิบัติอยู่ในองค์การต่าง ๆ

17. ส่วนนักวิชาการ (Academic) • ผู้ทำหน้าที่ศึกษาหรือวิจัยเพื่อหาความจริงในสถาบันต่างๆ • หรือผู้สอนในสถาบันการศึกษาต่าง ๆ จะเรียกว่า นักรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administrationist)

18. ซึ่งทั้ง 2 กลุ่ม จะมีบทบาทต่าง ๆ กัน แต่จะร่วมมือกันเพื่อให้มีวิชาความรู้ที่ถูกต้อง ให้นักบริหารภาครัฐ นำเอาความรู้มาบริหารองค์การภาครัฐให้มีความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพต่อไป (โปรดดูรูป 1–1 และรูป 1–2 ประกอบ)

19. นักวิชาการ (Academic) คู่กับนักปฏิบัติ (Practitioner) • นักรัฐประศาสนศาสตร์(Public Administrationist) คู่กับ นักบริหาร (Public Administrator)  • นักรัฐศาสตร์(Political Scientist)คู่กับนักการเมือง (Politician) • นักวิจัย(Researcher) นักวิเคราะห์ (Analyzer) ก็เป็นนักวิชาการ (Academic) ด้วย

20. 5. รัฐ (State) • รัฐเป็นหน่วยทางการเมือง การปกครอง การบริหาร และทางสังคม ที่มีความสำคัญของมนุษย์ในปัจจุบัน • รัฐในปัจจุบันมีจุดเริ่มต้นในราวศตวรรษที่ 16 และบางที่เรียกว่า เป็น รัฐสมัยใหม่ (Modern State) ซึ่งมีวิวัฒนาการมานานจนถึงปัจจุบัน

21. 6. ส่วนประกอบของรัฐ (Components of State) • รัฐ ประกอบไปด้วย • ประชาชน (People) • ดินแดนหรือเขตแดน (Territory) • รัฐบาล (Government) • และอำนาจอธิปไตย (Sovereignty)

22. 7. รัฐบาล • ในความหมายนี้ จะแบ่งออกเป็น 3 ฝ่าย ทำหน้าที่ต่างกัน ได้แก่ • ฝ่ายบริหาร • ฝ่ายตุลาการ • และฝ่ายนิติบัญญัติ

23. 7.1 ฝ่ายบริหาร (Executive Branch or Executive) มีหน้าที่ดำเนินการกิจการของรัฐด้านต่าง ๆ • ฝ่ายบริหาร แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ • ฝ่ายการเมือง • และฝ่ายข้าราชการประจำ

24. 7.1.1 ฝ่ายการเมือง (Political Division) • อาจจะได้มาโดยการรัฐประหาร ปฏิวัติ หรือการเลือกตั้งแล้วแต่ละรัฐ • ในประเทศไทยของเรายึดรูปแบบการเมืองการปกครองในระบบรัฐสภา (Parliamentary System) แบบอังกฤษ

25. นายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารจะมาจากการเลือกของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งประชาชนเลือกมา) เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร • จากนั้นนายกรัฐมนตรี จะมาจัดตั้งคณะรัฐมนตรี เพื่อบริหารประเทศ

26. ฝ่ายการเมืองจะมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและกำกับ ดูแลนโยบาย ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน

27. 7.1.2 ฝ่ายประจำ (Civil Service) • จะมีปลัดกระทรวงเป็นหัวหน้าสูงสุดในกระทรวง และมีอธิบดี เป็นหัวหน้าสูงสุดในกรม • ในบางหน่วยงานระดับกรมที่จัดองค์การเป็นในรูปคณะกรรมการ จะมีเลขาธิการ เป็นหัวหน้าสูงสุด

28. ฝ่ายประจำ จะทำหน้าที่นำนโยบายที่ฝ่ายการเมืองกำหนดไปปฏิบัติ • ในประเทศไทย มีรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ระบุแบ่งแยกหน้าที่ของฝ่ายการเมือง และฝ่ายประจำไว้อย่างชัดแจ้ง

29. แต่ในทางปฏิบัติ การทำงานของฝ่ายการเมืองอาจเข้าไปก้าวก่ายการทำงานของข้าราชการประจำ จนทำให้มีกรณี ความขัดแย้งกันอยู่เสมอ และข้าราชการสามารถที่จะฟ้องร้องศาลยุติธรรม หรือศาลปกครองได้หากเห็นว่า ตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากฝ่ายการเมือง

30. ในขณะเดียวกัน ฝ่ายประจำสามารถมีอิทธิพลต่อฝ่ายการเมืองในการกำหนดนโยบายได้ ผ่านการให้ข้อมูลหรือข้อเสนอแนะ หรือคำขอร้อง หรือลักษณะพึ่งพาอาศัยกัน

31. การแบ่งหน่วยงานขององค์การการแบ่งหน่วยงานขององค์การ การแบ่งหน่วยงานขององค์การราชการของไทย แบ่งออกเป็น • ส่วนกลาง • ส่วนภูมิภาค • และส่วนท้องถิ่น

32. ส่วนกลาง • มีการจัดแบ่งองค์การออกเป็น • กระทรวง • กรม • หรือสำนักงานคณะกรรมการ

33. ส่วนภูมิภาค • มีการจัดแบ่งหน่วยงานออกเป็น • จังหวัด • และอำเภอ • ส่วนการแบ่งหน่วยงานออกเป็นตำบล และหมู่บ้านเป็นไปตาม พ.ร.บ. การปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457

34. องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย • ในปัจจุบัน มีการแบ่งรูปแบบออกเป็น 5 รูปแบบ • คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และพัทยา

35. 7.2 ฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Branch) • มีหน้าที่สำคัญคือ การออกกฎหมาย • ฝ่ายนิติบัญญัติของแต่และระบบการเมือง การปกครอง จะมีรูปแบบสภา แหล่งที่มา และอำนาจ หน้าที่ของสมาชิกรัฐสภา แตกต่างกันออกไป

36. 7.3 ฝ่ายตุลาการ • ฝ่ายตุลาการ (Judicial Branch) หรือศาล (Court) ทำหน้าที่ในการพิพากษาคดี • โดยตีความตามกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้บัญญัติไว้ • ฝ่ายตุลาการของแต่ละประเทศจะมีแหล่งที่มาและอำนาจหน้าที่แตกต่างกันออกไป

37. ฝ่ายตุลาการของไทย แต่งตั้งมาจาก • บุคคลที่มีความรู้ทางกฎหมาย • มีฐานะเป็นข้าราชการตุลาการ • กินเงินเดือน และมีเงินประจำตำแหน่งจากเงินงบประมาณของแผ่นดิน

38. การจัดรูปแบบการเมืองการปกครองการจัดรูปแบบการเมืองการปกครอง • จะต้องจัดให้ทั้ง 3 ฝ่าย มีอำนาจที่ ตรวจสอบ ถ่วงดุลอำนาจกัน (Check and Balance of Power) เพื่อให้เกิดระบบการเมือง การปกครอง และการบริหารที่มีประสิทธิผล และประสิทธิภาพสูงสุด

39. นอกจาก 3 ฝ่ายแล้ว ยังมีองค์กรอิสระที่ตั้งขึ้นมาเพื่อตรวจสอบและคานอำนาจของทั้ง 3 ฝ่าย เช่น ปปช., สตง., คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ , ผู้ตรวจการรัฐสภา เพื่อคาดหวังว่า จะมาช่วยตรวจสอบและคานอำนาจของสถาบัน 3 ฝ่าย เพื่อให้การทำงานเกิดผลดังความมุ่งหมาย

40. 8. การแบ่งส่วนการบริหาร จะเห็นว่าในทางวิชาการ รัฐบาล (Government) หมายถึง 3 ฝ่าย คือ - ฝ่ายบริหาร - ฝ่ายนิติบัญญัติ - และฝ่ายตุลาการ - และรวมถึงองค์การอิสระต่าง ๆ

41. แต่โดยที่ ในทางปฏิบัติ รัฐบาลในส่วนที่เป็นฝ่ายบริหารมีอำนาจมาก มีทั้งกำลังคน (คือ ทหาร ตำรวจ และข้าราชการพลเรือน) งบประมาณ สามารถดำเนินภารกิจต่าง ๆ ได้

42. ดังนั้น คนทั่วไปหรือนักวิชาการบางส่วน ซึ่งใช้คำว่า รัฐบาล (Government) ในความหมายถึงฝ่ายบริหาร (Executive Branch) เท่านั้น

43. 9.คำว่า “รัฐ” (State) เป็นคำทางวิชาการ • ส่วนอีกคำหนึ่งที่มีความหมายคล้ายกัน คือ ประเทศ (Country) ซึ่งเป็นคำที่คนทั่วไปใช้อยู่ • ส่วนอีกคำหนึ่งคือ ชาติ (Nation) มีนักวิชาการบางท่านใช้คำนี้ในความหมายที่คล้ายกันกับรัฐ เช่น Michael G. Roskin และคณะ แต่บางท่านใช้ในความหมายที่แตกต่างออกไปว่า

44. 10. รูปของรัฐ (Form of State) แบ่งออกเป็น • รัฐเดี่ยว (Unitary State) • กับสหพันธรัฐหรือสหรัฐ (Federal Unions)

45. 11. ประเภทของรัฐบาล (Types of Government) • Aristotle นักปรัชญาที่มีชื่อเสียงชาวกรีก • ได้จำแนกประเภทของรัฐบาล เมื่อ 400 ปีก่อนคริสตกาล (400 B.C.) และเป็นที่ยอมรับกันอย่างมาก ออกเป็น 6 ประเภท ดังตาราง 1-1

46. ตาราง 1-1 แสดงการจำแนกประเภทของรัฐบาล ของ Aristotle

47. David Apter ได้แบ่งชนิดของรัฐบาลออกเป็น 6 ชนิด ดังตาราง 1-2 ตาราง 1-2 แสดงชนิดของรัฐบาลในรัฐ (ประเทศ) ต่างๆ (บางทีเรียกว่าระบอบการปกครอง (Regimes) หรือระบบการเมือง(Political System)ชนิดต่างๆ )

48. จากตาราง 1-2 Apter ได้แบ่งรูปแบบของรัฐ หรือชนิดของรัฐบาลตามการใช้อำนาจของรัฐ จากมากสุดเป็นน้อยที่สุด ตามลำดับ (Continuum) • ด้านซ้ายมือสุดเป็นระบบการปกครองแบบเบ็ดเสร็จ (Totalitarian)

49. ด้านขวามือสุด เป็นการปกครองแบบพหุลักษณะ (Pluralistic Society) ในรูปแบบประชาธิปไตย • ส่วนที่อยู่ตรงกลางระหว่างรูปแบบทั้งสองเรียกว่า แบบอำนาจนิยม (Authoritarian)

50. ในรูปแบบประชาธิปไตย ยังแบ่งออกเป็น 1. ระบบประธานาธิบดี (Presidential System)ในสมาพันธรัฐหรือสหรัฐ เช่น สหรัฐอเมริกา เป็นต้น 2. ระบบประธานาธิบดี ในรัฐเดียวเช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน เป็นต้น