Skandináv államok költségvetési joga

1. Skandináv államok költségvetési joga Készítette: Stevanyik István

2. - Dánia - Finnország - Norvégia - Svédország

3. Rövid áttekintés • Az írott jogszabályok mellett nagy szerep jut a kevésbé hivatalos, íratlan „szokásjognak” is a költségvetés tervezésében és elfogadásában: • - hagyományos többpártrendszerű politikai berendezés • - koalíciós kormányok • - megegyezésen alapuló döntések előnyben részesítése • - jogszabályok megfogalmazása lazábban értelmezhető • - jogszabály inkább a formát, mint a tartalmat írja elő • - pragmatizmus a „kőbe vésett” szabályok követése helyett • Az alkotmányok nevezik meg a költségvetési eljárásban főszerepet játszó intézményeket – a parlament, illetve a parlament által kijelölt tagságú számvevőszék hatáskörét és felelősségét (ahol létezik ilyen). • A parlamentek eljárási szabályai is említenek ilyen intézményeket, elsősorban a parlamenti bizottságokat (Svédországban rájuk is törvény vonatkozik). Továbbá a helyi önkormányzatok is részt vesznek a költségvetés megvalósításában.

4. A költségvetést szabályozó jogforrások A négy ország közös szabályozásai:- írott alkotmányok- számvevőszéki törvény (nemrég újították meg őket)- helyi önkormányzati rendelkezések • Dánia:- a Pénzügyminisztérium által kiadott „iránymutatások”- a Parlament házszabálya • Finnország:- az 1988-as Állami Költségvetési Törvény és kiegészítései- a Parlament eljárási szabályai • Norvégia:- a Parlament által kiadott, 1959-es Költségvetési Szabályzat és kiegészítései- a Parlament eljárási szabályai- a király, illetve a kormány által kiadott, 2002-es Pénzügyek Intézésének Szabályzata • Svédország:- az 1974-es Parlamenti Törvény- az 1996-os Állami Költségvetési Törvény- az 1998-as, Állami Kölcsönökről és Adósságokról szóló Törvény

5. Hogy törvényes keretet biztosítsanak az eddigi gyakorlatnak, a költségvetési rendszer felújítására került sor az északi államokban. A kormányzati könyvelési rendszert is megreformálták. Ez nagyjából egybeesett az államok gazdasági fellendülésével, bár nem a reformok voltak a kizárólagos okai ennek (például az EU maastrichti követelményrendszere).

6. A jogi keretek változása Dánia Finnország • Pénzügyminisztérium rendelkezéseinek módosítása, új törvények elfogadása nélkül (az utóbbi 20 évben) • Gazdasági fellendülés, korábbi költségvetési hiány és államadósság lefaragása • Könyvelési törvény: 1984 • Alkotmány módosítása, állami költségvetési törvény létrejötte • 1999-ben új alkotmány (három évtizedes vitát követően) – számtalan költségvetéssel kapcsolatos előírás került bele • Hagyományosan centralizált eljárások a költségvetésben is – a 80-as évek végének „kulturális forradalmáig” • Könyvelési szabályok: az állami költségvetési törvényben

7. A jogi keretek változása Norvégia Svédország • Parlament rendelkezéseinek módosítása, új törvények elfogadása nélkül (az utóbbi 20 évben) • Fontos bevételi forrás a kőolaj - 1990–es Kormányzati Kőolaj Alap, melyből a költségvetés is részesedik (nem megújuló erőforrás) • Alkotmány és a parlamenti törvény módosítása, állami költségvetési törvény létrejötte • Az 1996-os új költségvetési törvény egyik fő célja: pénzügyi fegyelem erősítése • Kétszintű költségvetési rendszer, parlament állapítja meg a kormányra nézve kötelező korlátokat • Hagyományos decentralizáció: minisztériumok alá tartozó, többé-kevésbé független intézmények látják el az alsóbb szintű feladatokat • Könyvelési szabályok: az állami költségvetési törvényben (időbeli elhatároláson alapuló könyvelés a jellemző) • 27 állami kiadási terület (törvényben)

8. Általánosan jellemző: • A rugalmasságra kerül a hangsúly (különböző költségvetési keretek – ezek némelyikét „mozgatható” a pénzügyi évek között). • Nem léteznek pénzügyi felelősségre vonatkozó törvények, amelyek világos jelentési kötelezettséget írnának elő a kormány részére (az angolszász országok többségével ellentétben). • A változások többnyire új törvények elfogadása nélkül mentek végbe.

9. Költségvetési alapelvek A költségvetés egy pénzügyi évre szól (rugalmas keretek miatt eltérés lehetséges) A költségvetés egységes, kiadási és bevételi oldalból áll A kiadási területek megnevezése és elhatárolása kötelező (hangsúly a bemenetről a kimenetre tolódott az utóbbi években – a kiadási keret törvénybe foglalva megváltoztatható) Átláthatóság, elszámoltathatóság (parlament), dokumentumok hozzáférhetősége – hagyományos alapelvek Nincs szigorú szerződéses viszony a költségvetés kidolgozó és végrehajtói között • Dániakormányhivatalok: kiterjedt tevékenységi kör Az egységesség elve nincs törvénybe foglalva • FinnországBecsült kiadások, bevételek, valamint ezek keretei kötelező elemek az éves állami költségvetésben (alkotmány) • NorvégiaAz egységesség elve nincs törvénybe foglalva • SvédországA parlamenti elé kerülő tervezetben kötelező elem: az összes, államot érintő bevétel, kiadás és kifizetés (törvény)

10. A költségvetés kialakításában, elfogadásában részt vevő szervek és intézmények

11. Az alkotmány • Terjedelme nem arányos a benne foglalt költségvetési rendelkezésekkel • Svéd, dán, norvég nagyjából egyforma mennyiségű • Finnben kétszer annyi - egész fejezet szól az állami pénzügyekről • A kormány a fontos dokumentumokat a parlament rendelkezésére bocsátja, felvilágosítást ad képviselőknek (finnben költségvetés előkészítőiről nem) • A miniszterek felelősek a parlamentnek (kivéve norvég) • Adók kivetése, kiadások és előirányzatok tervezése csak jogszabályi alapon történhet

12. A parlament és parlamenti bizottságok Legmagasabb szintű hatásköre a költségvetési eljárásban alkotmányos alapelv (népszuverenitás) Bizottságok ülései többnyire nem nyilvánosak, csak a jegyzőkönyv • Dániaegykamarás parlament (Folketing) a Folketing nevesít 24 bizottságot, hatáskörüket a Parlamenti Házszabály Bizottság dolgozza ki alsóbb szintű pénzügyek – Helyi Önkormányzatok Bizottsága nincs Pénzügyi Bizottság Finnországegykamarás parlament az alkotmány rendelkezik a bizottságokról, egyik pénzügyekkel foglalkozik Kormányzati Pénzügyi Bizottság – miniszterelnök, pénzügyminiszter, koalíciós pártok egy-egy minisztere – 5 millió euró fölött minden kiadási tételről döntenek • Norvégiakétkamarás parlament (Storting: Lagting és Odelsting) költségvetést, és a kapcsolódó jogszabályokat a Storting (egész parlament) fogadja el, ez nincs törvénybe foglalva a parlament eljárási szabálya nevesíti 12 bizottságot, alkotmányban nincsenek nincs Pénzügyi Bizottság • Svédország egykamarás parlament (Riksdag) a Parlamenti Törvény nevesít 16 bizottságot a Pénzügyi Bizottság kulcsszerepe – 27 állami kiadási és bevételi terület korlátainak megalkotása (tartalmukat 16 szakbizottság határozza meg) dönt a helyi önkormányzatok pénzügyeiről Alkotmányos Bizottság ellenőrzi a miniszterek tevékenységét

13. A végrehajtó hatalmi ág, kormány, minisztériumok • Dániaalkotmányos monarchia Pénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásra pénzügyminiszter és államtitkára kiemelkedő súlya a kormányon belül Pénzügyminiszter (a megfelelő bizottsággal együtt) költségvetési irányelveket ad ki • Finnországfélprezidenciális köztársaság kormány/miniszteri bizottságok kulcsszereplők a költségvetés tervezetének elfogadásában • Norvégia alkotmányos monarchia Pénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásra Svédországalkotmányos monarchia kormány kulcsszereplő a költségvetés tervezetének elfogadásában Pénzügyminisztérium hatása jelentős a költségvetési eljárásra különösen jellemzők az alsóbb szintű intézmények a minisztériumok alatt (alkotmány)

14. Helyi önkormányzatok • Helyi szintű költségvetési feladatok átruházása alacsonyabb szintekre - decentralizáció • Legmagasabb szint a megye (régió), legalacsonyabb a község • Kivéve Svédország – regionális szint helyett kétféle községtípus • Egységállamok – de még a szövetségi államoknál (pl.: Németország, USA) is erősebb a decentralizáció • Helyi adók kivetésében jelentős hatáskör (kivéve Norvégia) • Bevételi források: központi kormányzattal közös adók, kormány juttatásai

15. A költségvetés alkotmányos és jogszabályi követelményrendszere

17. Dánia:1993-as államadóssági törvény - felhatalmazza a pénzügyminisztert, hogy a központi kormányzat érdekében, egy bizonyos határon belül megemelje a kormányzati kölcsönöket. Parlament ad felhatalmazást a költségvetéshez szükséges összegek kölcsönzésére. • Svédország: Államadóssági törvény nem írja elő a kölcsönök felső határát. Parlament döntéseinek kivitelezéséhez szükséges pénzt a kormány kölcsönzi évente, felhatalmazás alapján. • Finnország:egyensúlyi szabály az alkotmányban – a tervezett bevételeknek fedezniük kell a tervezett kiadásokat. Kormány megalakulását követően egyből benyújtja a programját – ez határozza majd meg költségvetési politikájának fő irány vonalát (jogilag nem kötelező). A parlament megbízottakat rendel a társadalombiztosítási intézményekhez. Az állami vállalatok célkitűzései is részei a költségvetésnek. A parlament abszolút többsége szükséges költségvetési alap létrehozásához. Norvégia:Államadósság és vagyon szempontjából kiemelkedő a kőolajalap – fedez más típusú kiadásokat is.

18. A költségvetési tervezet benyújtása • Dánia: négy hónappal a pénzügyi év kezdete előtt. • Finnország: „jóval” a következő költségvetési év kezdete előtt (nincs precíz dátum) – gyakorlatban szeptember elején, négy hónappal a pénzügyi év kezdete előtt. • Norvégia: a parlament őszi ülésszakának kezdetét (október első hétköznapja) követő hat napban. • Svédország: január 1-én kezdődik a pénzügy év –szeptember 20-ig nyújtják be a tervezetet (választások esetén november 15-ig). Az irányelveket áprilisig készítik el (kétszintű rendszer) – a kiadások mértékéről csak szeptemberben szavaznak a tervezet benyújtásakor (ne kelljen kétszer szavaznia a parlamentnek). Ezen felül a kormányok magánügye a tervezet elkészítése. Pénzügyminisztérium irányelveket ad a többi minisztériumnak – a kész terveket a miniszterek tanácsa elé terjesztik elfogadásra.

19. Költségvetési előirányzatok fajtái (Svéd-, és Finnország, költségvetési törvények) - előre meghatározott előirányzatok: - több évre szóló előirányzatok: - rugalmas előirányzatok (csak Svédország): • Kereteiket semmi esetre sem szabad túllépni, a költekezés felső határát jelentik. • Kereteiket nem szabad túllépni egy adott pénzügyi évben, azonban a fennmaradó rész átvihető az elkövetkező két-három éves időszak költségvetésébe. • Kereteik a parlament jóváhagyása nélkül is túlléphetőek, legfeljebb 10%-al, a következő költségvetés terhére. Váratlanul felmerült, elsősorban jóléti kiadások érdekében használhatóak, fennmaradó részeik szintén átvihetőek.

20. A tervezet elutasítása Általában véve ritkán fordul elő (már ismert okok). Ha mégis megtörténik: • Dániában ideiglenes költségvetési törvény kerül a Folketing elé. • Finnországban ideiglenesen a tervezet kerül felhasználásra, a parlament által meghatározott módon. • Norvégiában nincs szabályozás erre nézve. • Svédországban az elfogadásig ideiglenes előirányzatokat alkalmaznak (Pénzügyi Bizottság).

21. Eljárás a parlamentben és a bizottságokban • A pénzügyi bizottságok kulcsszerepet játszanak – megvizsgálják a tervezetet, aztán kerül a törvényhozás egésze elé (törvényben csak Svéd-, és Finnországban) • A parlament bármennyi kiegészítést fűzhet a tervezetekhez – ezt ki is használják (Finnországban a képviselők is indítványozhatnak, az elnök pedig egyszer megvétózhatja a kész költségvetést) • A parlament többnyire hajlik a kormány tervezetének elfogadására • Kiegészítő költségvetés benyújtására is lehetőség van (Svédország – gyakori, nem törvény, Dánia – kormány kéréseiből lesz év végére, nem igazán alkotmányos, Norvégia – nincs róla rendelkezés) • A tervezet tartalmának két legfőbb eleme: éves pénzügyi terv, illetve az előirányzatok szétosztása az egyes kiadási területek között

22. A költségvetési tervezethez csatolható egyéb dokumentumok - középtávú makrogazdasági keretek és pénzügyi stratégia: - új és a már létező kiadási programok összehasonlítása: - a teljesítéssel kapcsolatos információk: - egyéb, törvényben előírt közlési kötelezettségek: • Mind a négy országra jellemzőek (Norvégára 2005 óta), Svéd-, és Finnország – törvényi szabályozás. Svédország - a kormány egy pénzügyi évnél hosszabb időszakra is meghatározhatja a kiadási kereteket. • Bár törvény nem írja elő - mégis minden jelentősebb változtatást bemutatnak a parlamentnek. • A teljesítésszemléletű költségvetést részesítik előnyben - törvényi előírások nem léteznek közlésükről. Svédország - a célkitűzésekről, illetve az elért célokról jelent a kormány a parlamentnek. • Éves irányelvek az államadósság kezelésével kapcsolatban (Svédország) • Lehetséges kockázatokról szóló jelentés – főként makrogazdasági jellegű kockázatok (Finnország, Norvégia)

23. Eljárás a parlamentben és a bizottságokban • Norvégiában a parlament eljárási szabályai rendelkeznek róla – a pénzügyi és gazdasági bizottság hatáskörei: gazdasági ügyek, pénzügyi politikák, adók és más közterhek kivetése, társadalombiztosítási kiadások, állami garanciák, országos szintű és egyes szervek költségvetése. • Az egyes minisztériumok költségvetési kereteit, továbbá a helyi önkormányzatok által kivethető adókat november 20-ig határozza meg a bizottság. • A parlament is megállapítja az egyes területekre (összesen 21) vonatkozó korlátokat. • A korlátokon belül újabb változtatásokat javasolhatnak a bizottságok. • Ez a második szakasz november végén kezdődik, és december 15-ig kell befejeződnie. • Végül a parlament elfogadja a végleges költségvetési tételeket. • Külső szakértők bevonása előfordulhat a bizottságok munkájába. • Svédországbanaz állami kiadások korlátait tavasszal kell megállapítani. • A parlament ősszel tárgyal a tervezetről, dönt a kiadási területekre szánt pénzekről, megbecsüli a várható állami bevételeket (november 20-ig). • Szakbizottságok tárgyalnak az előirányzatok és pénzeszközök kiadási területek közötti felosztásáról (korlátokat tilos túllépni, csak az előirányzatokkal lehet variálni). • A kész felosztások ismét a parlament elé kerülnek –végső döntés december közepén. • Ez az „oda-vissza” módszer” főleg a (kisebbségi) kormányoknak kedvez.

24. A költségvetés kivitelezése • Kiadási hatáskörök felosztása, kiadások év közbeni ellenőrzése, pénzgazdálkodás, könyvelés – köztisztviselői kar – kevés és nem részletes a törvényben a szabályozás – Finnországban a legszigorúbb (állami kiadások ellenőrzése) • Hatáskörök alsóbb szintre helyezése jellemzőbb • Vannak tartalékalapok is • Svédországban visszatartható az előirányzatok felhasználása a kormány által – Norvégiában kötelező a kijelölt pénzek elköltése • Könyvelés, mérleg • Az éves államháztartási mérleget hat hónappal a költségvetési év zárása után nyújtják be a számvevőszéknek (Dánia, Norvégia). • Svédországban április 15-ig nyújtja be a két lépcsőből (először kiadások-bevételek, aztán végső mérleg) álló jelentést a kormány a parlamentnek (költségvetési törvény) Részei: pénzügyi események leírása, könyvviteli mérleg, pénzmozgás-kimutatások. • A legtöbb mérleg időbeli elhatároláson alapul – Svédország a kivétel, ahol inkább módosított pénzeszköz az alap (néhány tranzakció másik országokban is ilyen). • Eljárási szabályzatok tartalmazzák a részletesebb szabályokat, Finnországban a költségvetési törvény. • Egyéb jelentési kötelezettségek: középtávú pénzügyi stratégia márciusban (Finnország), negyedévenkénti jelentés, elsősorban a becsült és valódi eredmények közti eltérésről (Svédország).

25. Számvevőszékek Számvevőszéki törvény mindhárom országban létezik, nemrég lettek újak elfogadva (kivéve Dánia). Fő célok: a parlament ellenőrző szerepének, illetve a számvevők függetlenségének a növelése, a gazdaság hatékonyabbá tétele – a számvevők kikerültek a parlament és a pénzügyi bizottság felügyelete alól.

26. Számvevőszékek - A parlament választja a számvevőket tagjai közül, nem a végrehajtó hatalom (Norvégiában például ötöt – alkotmány szerint). - Illetékesség: állami számvitel (számlák), minisztériumok és más központi kormányzati intézmények, független közigazgatási szervek, állami tulajdonú vállalatok (vagy amelyek részesednek állami pénzből), állami bank számvitele (Svédország, Norvégia) esetleg a parlament számvitele, uniós pénzmozgások (Finnország) - helyi önkormányzatok nem tartoznak bele. - Általában két számvevő testületet választanak: az egyik a parlament tagjaiból és az intézmény felügyelete alatt áll, a másikat független szakértőkből alkotják. - A számvevő szervek testületi alapon működnek, a pénzügyek mellett nagy hangsúly kerül a költségvetés teljesítésének ellenőrzésére (eltérés az átlagtól). - A számvevők széles jogköre: fontos dokumentumokhoz való hozzáférés, jelentés kérése állami tisztviselőktől, vizsgálat lefolytatása, megállapításainak parlament elé terjesztése, megállapításai kötelező erejűek. - A számvevőszék elnöke különösen befolyásos. - A jelentések évente (Norvégia), illetve 30 nappal az adott intézmény éves jelentése után készülnek, az állam egészére vonatkozó pedig május 15-ig kerül a kormány és a parlament elé (Svédország).

27. Érdekességek • Kivételesnek számít az OECD országok között, hogy Dániában és Norvégiában nincs kifejezett költségvetési törvény (és Svédországban is csak 1996-ban fogadták el). • Az alkotmányokat nehéz megváltoztatni (két egymást követő parlament, abszolút többség) – sok idejétmúlt rendelkezést tartalmaznak, norvégban a parlamentarizmus alapelvei sincsenek benne. • Költségvetési többlet jelentkezhet (Norvégia – 15%) ezeknél az államoknál –ez ritka az OECD országok közt.