Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000

1. PRESENTACION Evolución reciente de las concesiones ferroviarias metropolitanas de Buenos Aires BOOZ ALLEN & HAMILTON Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000 Documento preparado por José A. Barbero para el Workshop organizado por el Banco Mundial para discutir una Nueva Estrategia para el Transporte Urbano. Contiene opiniones personales del autor.

2. Tabla de Contenidos Las estapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras Las causas del estancamiento Perspectivas y renegociación contractual

3. Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas En una primera etapa se diseñaron y pusieron en marcha las concesiones ferroviarias metropolitanas... Deterioro Progresivo del Sistema Crisis Fiscal Inviabilidad de la Operación Pública Decisión Política de Concesionar Proceso de llamado y adjudicación Puesta en Marcha de las Concesiones • Diseño de la Concesión • Obligación de los Concesionarios • Obligaciones del Sector Público Organización inicial de la Fiscalización y Control 1970 (?) - 1989 1989-1990 1991-1993 1994-1995 Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

4. Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas … que permitieron una notable recuperación inicial del sistema. Pero posteriormente se produjo un estancamiento -- y eventual retroceso -- en los niveles alcanzados. Recuperación del Servicio Estancamiento del Servicio Necesidad de Renegociación Contractual Primera Ronda de Renegociación Segunda Ronda de Renegociación Reorganización de las Funciones de Fiscalización y Control Incumplimiento de Obligaciones Gubernamentales 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

5. Diseño y Puesta en Marcha Recuperación del sistema Estancamiento y renegociación • Desde 1989 a 1993 • Políticas generales • Pliegos de licitación • Proceso de adjudicación • Organización de un organismo de control • “Take over” de los concesionarios, en forma escalonada • Desde 1994 hasta 1997 • Cumplimiento de las obligaciones financiera del Estado • Alta motivación de las empresas concesionarias • Buen control inicial • Creación de la CNRT • Percepción de la necesidad de renegociación contractual • A partir de 1998 • Estancamiento del servicio • Primera ronda de renegociación • Incumplimiento creciente de las obligaciones gubernamentales • Desmotivación de los concesionarios • Segunda ronda de renegociación Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas En el proceso pueden reconocerse tres etapas diferentes. Esta presentación se concentrará en la tercera. • En qué se expresa el estancamiento de los servicios. Cómo medirlo • Cuáles son sus principales causas • Perspectivas del sistema, vinculadas con el proceso de renegociación OBJETO DE ESTA PRESENTACIÓN Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

6. Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras El crecimiento de los pasajeros transportados por ferrocarril es un indicador elocuente, aunque no refleja exclusivamente las características del servicio prestado • El crecimiento inicial se fue desacelerando • La demanda dirigida al sistema ferroviario no depende solamente de sus prestaciones, sino de otros numerosos factores: • variaciones en la actividad económica • el surgimiento de nuevas modalidades de transporte • motorización • etc. Fuente: CNRT - Elaboración BA&H Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

7. Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras Las quejas de los usuarios tienen una tendencia creciente -- aún cuando su significado no es concluyente Ejemplo de la evolución de las quejas de los usuarios en dos líneas ferroviarias Fuente: CNRT Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

8. Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras De acuerdo con los índices oficiales -- que no constituyen un reflejo fiel del servicio recibido por el pasajero -- la calidad del servicio dejó de mejorar, y probablemente haya empeorado. Evolución del Indice de Calidad del Servicio de algunas líneas ferroviarias • El Indice de Calidad es un índice combinado, que resume varios atributos del servicio • El diseño de índices que reflejen fielmente la percepción que los pasajeros tienen del servicio es difícil de lograr • Los valores los reportan mensualmente las propias empresas • La veracidad de los índices publicados depende de la capacidad de control de que disponga el ente ficalizador • Aún con esas salvedadades, es clara la mejora en el perído de recuperación del servicio, y el estancamiento a partir de 1998, con un retroceso en algunas líneas. Fuente: CNRT - Elaboración BA&H Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

9. Las causas del estancamiento Varias causas han contribuído al estancamiento del sistema, algunas atribuíbles al sector público y otras a los concesionarios privados Causas atribuíbles al Estado Causas atribuíbles a los Concesionarios • La modificación de los organismos de regulación y control, al pasar de la Unidad de Coordinación inicial a la CNRT: • incremento en la burocracia • pérdida de profesionalidad en los cuadros técnicos • deterioro en la relación con la Secreraría de transporte • debilitamiento del control • El debilitamiento del control Estatal impacta sobre la organización de los concesionarios • El incumplimiento de compromisos financieros, particularmente en el reembolso de inversiones. Ello resultó de la falta de recursos públicos y voluntad política • Una menor motivación empresaria: las mejoras producían efectos rápidos al inicio, pero luego fueron decreciendo • Ajustes excesivos en las estructuras técnico-operativas, al sentirse las empresas más confiadas en su capacidad de gestión y con menor presión por parte de los organismos de control • Fuerte transferencia de recursos - incluido endeudamiento - hacia otros negocios de los grupos accionistas de las concesiones Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

10. Las causas del estancamiento El incumplimiento de los compromisos contractuales por parte del Estado desde fines de 1998 ha sido particularmente nocivo para la evolución de las concesiones Estimación de la evolución de las deudas del Estado con los Concesionarios Ferroviarios - En millones de pesos • El diseño de la concesión contemplaba obligaciones mutuas del Estado y los Concesionarios • Durante los primeros años el cumplimiento de las obligaciones financieras del Estado fue muy satisfactorio, y permitió un avance importante en los planes de inversión • A partir de fines de 1998 la crisis fiscal dificulta el cumplimiento de los compromisos contraídos en los contratos de concesión. Los presupuestos de 1999 y 2000 no respetaron los compromisos; tampoco lo hace el proyecto de presupuesto de 2001. • El ritmo de las inversiones cayó, contribuyendo al amesetamiento en la calidad de los servicios Fuente: S de T - Elaboración BA&H Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

11. Las causas del estancamiento Las inversiones eran clave para poder continuar mejorando los servicios, y la falta de recursos públicos para cumplir los planes redujo sensiblemente su ejecución Certificación del Plan Básico de Inversiones En miles de pesos, a valores de contrato Fuente: CNRT - Elaboración BA&H Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

12. Perspectivas y renegociación contractual Las perspectivas de las concesiones ferroviarias suburbanas dependerán de varios factores -- las renegociaciones serán de fundamental importancia • Las perspectivas dependerán de: • las modificaciones (renegociaciones) que están en proceso de introducirse en los contratos • el cumplimiento por parte del Estado de sus compromisos financieros remanentes • la viabilidad política de incrementar las tarifas • la actitud de las empresas ante el servicio, y la presión que les imponga el organismo de control • la evolución de la demanda de transporte urbano de pasajeros Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

13. Perspectivas y renegociación contractual Las renegocicaciones tuvieron su inicio formal en 1997, en un escenario de demanda creciente e insuficiencia de los planes originales para satisfacerla • La dinámica del sistema de transporte en los años posteriores a la concesión (1994 a 1997) ponía en evidencia la existencia -- o la proximidad -- de demanda insatisfecha de servicios ferroviarios, en cantidad y calidad, en varias líneas: • líneas operando en los límites de su capacidad en las horas de punta • una motorización creciente, y la consiguiente congestión • niveles de confort por debajo de las expectativas de los pasajeros • El programa original de inversiones resultaba insuficiente para satisfacer esas demandas • Aún faltaban seis años para que terminen las concesiones más cortas. • La necesidad de renegociar los contratos por su éxito - y no por sus falencias - era generalmente aceptada, a pesar de las dificultades administrativas que planteaba. Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

14. Perspectivas y renegociación contractual El mecanismo elegido se caracterizó por dejar la iniciativa de los proyectos en manos de los concesionarios, sin planes que los alinearan en una estrategia regional de transporte • El Estado invitaba a los Concesionarios a modificar una serie de parámetros de los contratos: • los diagramas de servicio • los planes de inversión • la duración de la concesión y sus límites físicos • los niveles tarifarios • La convocatoria no establecía objetivos por línea. Cada concesionario podría presentar los ´proyectos que le parecieran más convenientes • El Estado carecía de planes de transporte urbano que le indiquen una estrategia para cada una de las líneas ferroviarias concesionadas, y de una jurisdicción con capacidad de validarla • Con posterioridad al proceso de privatización se había instalado la idea de que el Estado, luego de transferir los servicios ferroviarios, no tenía un rol que cumplir en materia de políticas y planificación, debilitando sus cuadros técnicos Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

15. Perspectivas y renegociación contractual El resultado fue un conjunto de propuestas muy diversas, que fueron aprobadas por un Gobierno saliente tras un proceso tortuoso, y luego suspendidas -- en su mayor parte -- por medidas judiciales • Las propuestas respondían a criterios diversos en aspectos tales como: • la tecnología y los estándares de servicio • los escenarios y las metodologías para proyectar la demanda • la duración de las concesiones • la tarifas, tanto en sus niveles finales como en su evolución • El proceso de negociación se extendió hasta fines de 1999, cuando el Gobierno se encontraba terminando un mandato de 10 años. Hubo reacciones negativas de diversos sectores, que se amplificaron en un clima pre-electoral altamente politizado. Salvo una, las renegociaciones fueron suspendidas por la justicia. • Ello llevó a que el Gobierno entrante deba afrontar una nueva ronda, revisando las renegociaciones anteriores y procurando corregirlas en un nuevo escenario caracterizado por: • la crisis fiscal y los incumplimientos acumulados por Estado • el aplanamiento en la evolución de la demanda • una situación social que dificulta los aumentos tarifarios Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

16. Perspectivas y renegociación contractual Actualmente se está avanzando en la segunda ronda de renegociación. Los resultados serán más razonables, pero las mejoras en el sistema quedarán postergadas • Las proyecciones de demanda son más moderadas • Habrá menores plazos de extensión de las concesiones • Los planes de obras y sus precios serán más racionales • Habrá mayor control de fondos y menores retribuciones por gerenciamiento de obras • Se transferirán a las tarifas compromisos que originalmente eran del Estado, con lo que se postergan las mejoras al sistema. • Las tarifas aumentarán sólo un poco menos: la racionalización de las obras y la reducción de transferencias hacia las empresas se compensarán con la consideración de una demanda sustancialmente menor. • El Estado continúa sin disponer de planes generales en los que encuadrar estos proyectos. • La discusión pública de estos temas es notablemente pobre Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

17. Perspectivas y renegociación contractual Las perspectivas de mejora son modestas. No obstante, los beneficios originales del proceso de concesión se mantienen, y un buen control permitiría potenciarlos • La crisis fiscal ha ido reduciendo los recursos disponibles. Con aumento tarifarioque resulte de las nuevas renegociaciones, en los primeros años sólo se van a hacer las obras que iba a hacer el plan básico • La probabilidad de que se hagan efectivos los aumentos tarifarios es dudosa. De hecho, en la renegociación vigente - acordada en 1999 - no se cumple, aún cuando correspondería. El deterioro de la situación social reduce las chances. • El “salto” en la calidad y cantidad de servicios que se buscaba con las renegociaciones va a ser lento, si es que finalmente se lo dá. • Los beneficios derivados de la mejora original del servicio continúan vigentes, y pueden incrementarse con un mayor control Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

18. Fin BOOZ ALLEN & HAMILTON Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000