Kohalike omavalitsuste 2005 a. ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs

1. Kohalike omavalitsuste 2005 a. ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs Georg Sootla TLÜ avaliku poliitika professor

2. Projekti eesmärgid • 2005 aastal toiminud valdade ühinemiste analüüsi alusel anda üldine hinnang ühinemiste protsessile, tuus esile selle tugevad ja nõrgad küljed • Kujundada soovitused valdadele kui valitsusele ühinemisprotsessi optimeerimiseks • Määratleda probleemide ring, mis vajavad ühinemiste põhjalikumat kontseptuaalset läbitöötamist

3. Uurimise objekt • Neli ühinemist, kus liitusid enam kui kaks valda Saardevald (ühinesid Kilingi Nõmme linn, Saarde vald, Tali vald) Suure Jaani vald (ühinesid S.J. linn,S.J. vald, Olustvere vald, Vastsemõisa vald) Tapa Vald (ühinesid Tapa linn, Lehtse vald ja Saksi vald) Türi vald (ühinesid Türi linn, Türi vald, Oisu vald, Kabala vald)

4. Metoodika uudsus • Mitte kaardistamine vaid sünoptilise tervikvisiooni kujundamine (Etzioni), seejärel keskendumine sõlmprobleemidele • Valla juhtimise, organisatsiooni/ struktuur ja demokraatia/ osaluse aspekti esiletoomine

5. Uurimisinstrumendid: • Allikmaterjalid, dokumendid, andmed (koostöös valdadega) • Struktureeritud protokoll (kasutati ka intervjuudes) • Küsitlus (kodanikud, volinikud ja ametnikud) N = 139 • Kuluefektiivsuse analüüs

6. 1. Ühinemiste teoreetiline taust • Miks loobutakse kogukondlikust omavalitsuspõhimõttest? • Kes loobuvad? • Suurus, efektiivsus ja demokraatia (a) Efektiivsuse tees (b) Demokraatia tees

7. Miks loobutakse kogukondlikust omavalitsuspõhimõttest? • heaoluteenuste mahu ja professionaalsuse järsk tõus (EL heaolustandardid) • valg-linnastumine ja kogukonna piiride hägustumine (mitmekesised identiteedid ja fiskaalmigratsioon) • poliitika (parteide) rolli suurenemine

8. Kes loobuvad? • protestantlik „liin” Euroopas (ühinevad juba suured omavalitsused) • autonoomsed süsteemid == tsentraliseeritud süsteemid jäävad killustatuks == ühinemiste missioon: autonoomia säilitamine ja laiendamine (riigi ülesannete edasine delegeerimine omavalitsustele nt. Taani) == uued territoriaalüksused on mitmetasandilised organismid (juhtimistasandid eristuvad)

9. Suurus, efektiivsus ja demokraatia • Poolt: Võimalik saavutada mahuefekti (ökonoomia) ja mastaabiefekti (tugiteenuste keskendamine, ametnike professionaalsus • Vastu: (a) väheneb kättesaadavus, kvaliteet (isikukesksus) ja suurenevad kommunikatsiooni tehingukulud (kodanikele ülekandmine petab ära) (b) Boyne – väheneb asutuste konkurents ja kodanike valik

10. Demokraatia tees • Vastu: * võim kaugeneb * spetsiifiliste (piirkondade) huvide esindatus väheneb * kodanike huvi valla valitsemisse väheneb • Poolt: * juhtimine enam strateegilisem * voliniku mandaat kaalub rohkem (legitiimsus), * poliitika loob alt üles kontrolli võimalusi (opositsioon)

11. Sidususe ja osaluse tees • Vastu: * identiteet nõrgeneb * kodanikuühiskonna aktiivsus ja omaalgatus väheneb * sotsiaalne kapital kaob • Poolt: * anonüümsus, vabadus isiklikest seotustest * mitmekesine osalus ja omaalgatus (ka proteste) * terviku domineerimine asendub mitmekülgsete identiteetidega

12. Eesti (Põhjamaade) spetsiifiline • Ühinemistega kaasneb uute alade ääremaastumine

13. M. Keating: ühinemised (eelis kas suurele või väikevallale) on sügavalt poliitiline probleem argumente (õigust) jätkub mõlemale poole põhiküsimus: võimendada ühe valiku tugevaid ja neutraliseerida nõrku külgi Vahekokkuvõte

14. Valdade suurus

16. 2. Eeldused 2005 ühinemiste kesksed motiivid • osalus EL struktuurifondide taotlemisel • põhikoolide õpilaste arvu kahanemine (s.h. suure mobiilsuse tõttu) • linna ja rõngasvalla killustumise pärssiv mõju ettevõtluspiirkondade arendamisele • edumeelsed juhid: arengu piirid

17. Ühinemiste taust ja koostöö roll • eelnevad ebaõnnestunud katsed ühineda • ühinemiste tugistruktuuride (nt. Lõuna-Järvamaa Arendusühing, piirkondlikud ajalehed) roll • piirkondlike teenuste osakaalu kasv (mobiilsuse suurenemine) • ühistegevuse keerukamad vormid (s.h. strateegiline planeerimine) vähe levinud ja teadvustunud

18. Ühinemiste taust ja koostöö roll • valdade vaheline koostöö peaks kuid ei ole reaalselt ühinemisi ette valmistav • koostöö ja ühistegevus annaks teatud efekti ka ilma ühinemisteta • keerukate ühistegevuste ja koostöö arendamisel puuduvad õiguslikud eeldused • ühistegevuse kujunemine delegeeritud teenuste baasil (koostöö ja ühinemised äriettevõtete tasandil)

19. 3. Ühinemisprotsess Läbirääkijatel selgelt erinevad huvid: • linnakeskused kui teenuskeskused, • rõngasvallad kui kõige suuremad tarbijad väljastpoolt, kuid ka pakkujad (kutse(kõrg)koolid), • äärevallad, kus on tõmbeid väljapoole • viimase kella vallad

20. = Mida väiksem huvi seda suuremad trumbid läbirääkimistel = Suured võimalused veto-ähvardusel läbirääkimisi kontrollida = Võimalus väljajääjaid hiljem kaasata

21. Ühinemisprotsess • väga (liiga) suur roll juhtidel (eliidi projekt) = esineb avaliku arvamusega manipuleerimist • kogukonna toimijate (s.h. ka ametnike) liiga tagasihoidlik kaasamine (+ ettevõtjate võimalik roll) • Väga rõhutatult tagasivaatav, garantiisid püstitav ja kulusid eskaleeriv suundumus • = suured surved eelarvele pärast ühinemisi; 2005 – suur eelarve tõus, 2009 – milleni viib see taktika?

22. Ühinemisprotsess • väga positiivne roll: investeeringute eelnev koordineerimine piirkonnas = investeeringute jaotamise suund: üks investeering piirkonda • tugevaid arengustrateegiaid (kvalitatiivseid muutusi) oodata on problemaatiline (seal kus pole selget juhtivad üksust) • kodanike arvamuse väljaselgitamise mehhanism peab olema selge

23. 3.1. Vahejäreldused = omaalgatuslik vabatahtlik ühinemine on väga poliitiline protsess, nõrgendab ühinemiste arenguimpulssi ja jätkusuutlikkust = ühinemised peaksid olema vabatahtlikkuse, valdade normatiivsete kohustuste ja efektiivse konsensuspoliitika sümbioos Selleks:

24. = riigi rolli oluline suurendamine • selgete standardite kehtestamisega tuumikteenusele (hariduses seni laste arv) ja selle järgimine/ nõudmine (nn.mandaadiõigus) • vahendav ja konsulteeriv roll läbirääkimiste protsessis • Ühinemiste ja ühendvalla juhtimise dimensiooni oluliselt sügavam läbitöötamine

25. Hajutada müüdid kui läbirääkimiste argumendid • suured koondamised (tegelikult asjatundjate nappus) • domineeriva linna (tugevama) domineerimise loogika (pigem, linna juhtide ja ametnike kogemused aitavad) • tugeva linna mõju tingib kiire ääremaastumise (Tapal on kõige jõulisem ääremaade strateegia) • kaotavad väikevallad (risti vastupidi) • poliitika lõhub valla sidusust (seda lõhuvad just domineerivad kohalikud klannid)

26. 4. Üleminekuperiood (tuleb välja töötada) • valdade sisuline ettevalmistus ühinemisteks tagaplaanil • pärast ühinemisotsust ja – lepingut: äraootamine • ettekujutused valla uuest mudelist väga hägused (samuti deklaratsioonide tasand) • (a) enne ühinemisi – vähe veenev seletus kodanikele; (b) pärast - suured ehmatused (eriti siis kui maavaldade juhtkond tuleb võimule)

27. Üleminekuperiood • 3 vallas 2007-ks = väga head strateegilised dokumendid • Kuid: üheski vallas ei ole arutatud ühinemise tulemusu, õppetunde (võiks olla traditsioon koostöös riigiga)

28. Üleminekuperioodi kolm etappi (visand) • 1. Ettevalmistav etapp • Eelnev koostöö ja ühistegevuste strateegia, • Ühine arendusstruktuur • Ühinemisleping: vähemalt aasta enne valimisi • Valdade vahelised ametnike/ juhtide töörühmad (nn.vahe-administratsioon) • Ametnike ettevalmistamine spetsialiseerumiseks (koolitus)

29. 2. Etapp: Võimu üleandmine: halb sisuline ettevalmistus (lepingute analüüs, praktikate eelnev ühildamine) - halvad üllatused ja uued pinged • Reaalne transformatsioon: • valla uue mudeli kujundamine ja ülesehitamine • lõppotsused (s.h. ametikohtade struktuur) kuni 2 aastat pärast ühinemisi • uued arengustrateegiad (kuni 2 aastat hiljem)

30. 5. Valla uus struktuur ja juhtimine • DF= Ühinemine pole mitte pelgalt liitmine või/ja kokkutõmbamine vaid mitmetasandilise organismi üles ehitamine

31. 5. 1. Poliitiline sisend: • Ringkonnad ja esindus kvoodid: kartused ja negatiivsed kõrvalmõjud • Piirkondade esindatus institutsioonides (valitsus, komisjonid)

32. 5.2. Poliitiline juhtimine • poliitilise otsustamise hirmud: positiivsed väikevalla kogemused (Vastsemõisa) • poliitiliste tasakaalude kujunemine (ametnikud – komisjon, valitsus – ametnikud, koalitsioon ja opositsioon) = suureneb kõikide roll • küsitlus: väga oluline on volinike koormuse ja rolli suurenemine (eriti komisjonides) • strateegiline suundumus ja professionaalsus (kui muutuse kriteerium)

33. 5.3. Ametnikud • üldine tendents (nagu Geomedia2002): suureneb professionaalsus, spetsialiseerumine ja bürokraatia (neutraalsus, reeglipõhisus), tihti see ei meeldi kodanikele • ametnike arv vähenes tunduvalt kohe pärast, kuid stabiliseerub aeglaselt • suurenes töö professionaalsuse nõuded ja paranes tunduvalt töökeskkond

34. Ametnikud 2 • väiksem koostöö volinikega, vähem kontakte juhtidega (= poliitika ja administreerimise eristumine) • väikesemates ühendvaldades ei muutunud ülesannete maht, vaid multifunktsionaalsed muutusid monofunktsionaalseteks • isegi suurtes valdades tippspetsialistide leidmine on probleem (jurist, arhitekt, ka haridusjuht)

36. Võim ja kodanikuühendused • Hirmud: järgneb impulss aktiviseerimiseks • Sisend: MTÜde ümarlaud, MTÜde ametnik, MTÜde komisjon • Väljund (piirkonna sidususe tagamine): külavanem ja/või külaseltsi juht (kas avalik või/ja eraõiguslik esindatus ja lüli) = probleem?

37. Ruumiline struktuur (ääremaastumise probleem) • Päris selged integratsiooni ja info probleemid (nt. uus ajalehe formaat) • Valla uus geograafiline struktuur (vaid Tapal) • Endised rõngasvallad ei ole vallasisesed piirkonnad?! • Keskuse domineerimist vähendaksid ulatuslikumad ühinemised (5..6 valda)

38. Asutuste struktuur • Asutuste konsolideerimine vertikaalis (teenuste loogika põhjal) -- raamatukogu ja selle filiaalid -- kuid ei taga piirkonna integratsiooni • Horisontaalne integratsioon: teenuskeskus vs. aktiveerimis - ja kommunikatsioonikeskus (mis vormis?) = kõige suurem küsimus • Selline keskus on vajalik rõngasvallas

39. Kuluefektiivsus • Valitsemiskulud ei vähenenud absoluutselt kuskil, kuid kulude osakaal suurenes vaid ühes • Absoluutnäitajad per capita ei langenud kuskil, inflatsioonikordaja rakendamisel vaid raamatukogud ja valitsemiskulud • Hariduskulud mõõdukas tõus, osakaal eelarves vähenes oluliselt (8…10%) • Eelarve juurdekasv läks põhiliselt teedele, vaba-aja ja kultuurile, osades õpilasveo eriliinidele

40. Strateegiline suutlikkus • Eelarve kasv: 10-71% (Eesti keskmine – 57) (Üks vald tõmbas ühinemislubaduste täitmisega hinge kinni.) • Investeerimissuutlikkus: kolmes vallas oluline tõus • Laenud: kolmes jäid samaks • Teotused: kas suurenesid või samad

41. 7. Arvamused ühinemistest • ühinemine õigustas • probleemi ei teravnenud oluliselt • võitsid väiksemad vallad (elanikud ei ole nii kategoorilised), vähem linnad • volinikud on ülioptimistlikud

42. 7. Arvamused ühinemistest • teenuste mahu ja kvaliteedi suurenemine (kodanikud pole väga kindlad – teatud määral) • suhtumine ametnike rolli muutusesse – vähem optimistlik • kättesaadavus ei ole vähenenud • võimu kaugenemine: kindlasti vastas veerand

43. 7. Arvamused ühinemistest • piirkonnad muutuvad ääremaaks – kindlasti: vaid veerand • võimude huvi kaugemate külade suhtes väiksem: kodanikud -- kindlasti mitte üle 60% • kogukondade ühtsustunne tugevnenud • võimude esindajad ei taha hästi suurendada MTÜde ja külavanemate pädevusi avaliku võimu teostamisel

44. Soovitused • Keskne rõhk keerukatele koostöövormidele, nendele õiguslike eelduste kujundamine • Ühinemiste müütide ja hirmude hajutamise PR • Läbirääkimiste areenide muutmine, neutraalsete vahendajate keskne roll (maavalitsus, kohalikud tipporganisatsioonid)

45. Soovitused • Töötada välja (s.h. õiguslik kontekst) ja rakendada * struktureeritud üleminekuperioodi loogika * ühendvalla juhtimise ja organisatsiooni selged stsenaariumid ja mudelid • Kujundada selged arusaamad vallasiseste piirkondade keskuste rollidest ja kohas valla struktuuris (teenuskeskuste oluliselt laiendatud kontseptsioon)

46. Soovitused • Uued nõuded ühinemistele: (a) ühinemisleping aasta enne ühinemisi (b) ühinemislepingu elluviimise eelarveprognoosid

47. Valdadele • Koostada piirkonna koostöö SWOT, siduda see järgnevate kavade ja arendustega • Vältida moratooriumit struktuur ja juhtimisuuendustele • Enne ühinemisi luua rohkem piirkondlikke äriühinguid • Suurem tähelepanu ametnikkonna arendusele juba üleminekuperioodi aluguses (anda võimekatele selged garantiid, vähendada poliitilisi määramisi)

48. Rohket suhtlemist ja seminare ühinenud valdade juhtidega • Vältida moratooriumeid uuendustele, kehtestada moratoorium – eriti 2009 -- arengutele, mis survestavad eelarvet