¿Cómo se implementa la política social? Segunda parte

1. ¿Cómo se implementa la política social? Segunda parte Los programas de protección social contributiva en América Latina: una revisión de sus desafíos Claudia Robles 5° Seminario Internacional de Política Social Ciudad de Guatemala, 27-28 de Octubre, 2011

2. I. Antecedentes conceptuales e históricos

3. La protección social contributiva: objetivos y alcances • Proteger a la ciudadanía a lo largo del ciclo de vida frente a situaciones como el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la vejez o falta de medios de vida (ONU, 1944, artículos 22 y 25) • Conjunto de programas. Los de mayor presencia: pensiones y beneficios por maternidad/paternidad

4. La protección social: funciones desde un enfoque de derechos Fuente: Martínez y Robles (2009); Cecchini y Martínez (2011)

5. La protección social contributiva: de larga data en AL • Componente más estudiado de la protección social • Primeros programas datan de fines siglo XIX (Uruguay), comienzos siglo XX (Argentina y Chile): grupos organizados e integrados al empleo formal (seguridad social)

6. La extensión de la seguridad social en América Latina: incorporación y desarrollo (Mesa-Lago, 2007)

7. La extensión de la seguridad social en América Latina: dos extremos • Países pioneros: cuentan con todos los seguros sociales y programas de asistencia social, los más altos niveles de cotización salarial y gasto en pensiones de la región, con una alta proporción de pensionados • Países tardíos: estados brindan escasos niveles de seguridad social a los ciudadanos, lo que se refleja en magras cotizaciones salariales y una baja esperanza de vida

8. Las reformas a los sistemas de seguridad social en América Latina Fuente: Mesa-Lago (2004: 60)

9. Reformas implementadas durante los años ochenta • Reformas estructurales al sistema público y lo sustituyen total o parcialmente por uno público (12 países). Buscan homologar sistemas y ajustar pensiones a contribuciones, además de eficiencia y competencia • Dan origen a tres modelos: • Sustitutivo: Chile, Bolivia, México (mantiene administración múltiple y prestación definida y no), El Salvador, República Dominicana y Nicaragua • Paralelo: Perú y Colombia • Mixto: Argentina, Uruguay, Costa Rica y Ecuador

10. Reformas implementadas durante los años ochenta • Reformas no estructurales o paramétricas: buscan fortalecer sistema público en el largo plazo a través del aumento de edad de retiro o de las cotizaciones • Brasil, Cuba, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá, Paraguay y Venezuela

11. Reformas estructurales: 11 desafíos (Mesa-Lago, 2004) • Inequidad de género • Erosión de la solidaridad (y cohesión social) • Caída en la cobertura de la fuerza laboral • Creciente incumplimiento pago de cotizaciones • Fallas en la competencia entre administradoras • Alto costo administrativo • Aumenta capital, sin impactos evidentes de ahorro nacional • Costo fiscal de la transición • Desarrollo de mercado de capitales sin diversificación cartera de inversiones • Variable rendimiento real de la inversión • No evidencia que montos de pensiones en sistemas privados sean mayores al de los sistemas públicos

12. Reformas estructurales y sistemas de salud • Financiamiento vía aporte fiscal o contributivo (seguros): Brasil, Cuba y República Bolivariana de Venezuela • Cotizaciones como complementos de los aportes fiscales: Costa Rica, Colombia y Chile • Sistemas diferenciados: Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Panamá y Uruguay

13. II. Implementación de la protección social contributiva

14. Instrumentos de la protección social contributiva • Pensiones para adultos mayores, de discapacidad y sobrevivencia • Beneficios por maternidad/paternidad (45 días a 6 meses), enfermedad o cuidado de salud • Seguros de desempleo: búsqueda de oportunidades de empleo y de protección a los niveles de ingreso de los/las desempleados/as • Mecanismos que indemnizan a los/las trabajadores/as frente al despido: cuentas de ahorro individual, pre-aviso de despido y prestaciones por jubilación anticipada

15. Protección social contributiva y exclusión • Un tercio de los hogares (36%) en América Latina no cuentan con ninguna forma de protección social –contributiva y no contributiva-: 9% en Costa Rica y Uruguay, 11% en Chile, 63% en Guatemala y 69% en Paraguay. • Hogares del primer y segundo quintil: 46% de su población vive en hogares donde no hay afiliados a la seguridad social y no se perciben jubilaciones ni transferencias públicas asistenciales (CEPAL, 2011) • Inversión social muy dispar: 50% gasto social en Uruguay; 3% o menos en México, Paraguay, Perú y Guatemala

16. Ocupados en sectores de baja productividad y no afiliados a la seguridad social (en porcentajes) Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

17. Ocupados afiliados a la seguridad social, por grupo de edad y tipo de inserción laboral, alrededor de 2009 Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

18. Peso de las transferencias en el ingreso per cápita del conjunto de hogares y de los que las reciben (alrededor de 2008) Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

19. Gasto público social y gasto en seguridad social como porcentaje del PIB en 2000 y 2008 Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

20. Fuente: Cecchini y Martínez (2011)

21. III. Implementación de la protección social contributiva: el caso de Chile

22. Antecedentes • Años ochenta: sistema de capitalización individual (sustitución sistema reparto) • Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). 4% de los casos mantienen esquema público previsional • Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) y Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) (brindaba acceso a la salud) • Estado asume déficit previsional: 2% PIB entre 1981 y 2006

23. Reforma Previsional de 2008 • 2006: 33% de los ocupados no cotizaba en el sistema previsional • Proyecciones indicaban que la mitad de los cotizantes no iban a alcanzar a financiar una pensión mínima • Objetivos: • Ampliar la cobertura a sectores excluidos • Incrementar y compensar densidad de cotizaciones para aumentar pensiones finales y disminuir la presión fiscal, y estimular la formalización y el ahorro previsional; • Reducir la desigualdad de género en la previsión social

24. Reforma Previsional de 2008: triple pilar • Capitalización individual obligatoria (pilar contributivo) • Perfecciona funcionamiento AFP y sistema • Seguro de Invalidez y Sobrevivencia de cargo del empleador • Se elimina la comisión fija de las AFP, se promueve competencia y mejora marco regulatorio • Obligatoriedad gradual de cotización para los trabajadores independientes y acceso a serie de servicios (salud, seguros, asignación familiar)

25. Reforma Previsional de 2008: triple pilar • Ahorro previsional voluntario (APV) (pilar voluntario) • Busca aumentar densidad de cotizaciones entre los sectores medios • APV colectivo: cotizaciones complementadas por empleadores • Afiliado voluntario

26. Reforma Previsional de 2008: triple pilar 3. Sistema de pensiones solidarias (SPS) • Reemplaza a PASIS y y sustituye gradualmente la Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) • Considera montos superiores y en expansión • Mayores de 65 años • Busca llegar al 60% de la población más pobre sin acceso a PS contributiva • Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS): montos mayores como incentivo a cotización

27. Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones • Sustentabilidad Fiscal: Fondo de Reserva de Pensiones (2006) financiado con superávit del año anterior (0,2% a 0,5% del PIB) • Subsidio Previsional para los Trabajadores Jóvenes entre 18 y 35 años que reciban una remuneración igual o menor de 1,5 sueldos mínimos. • Financia 50% del costo del aporte previsional de empleadores • Trabajador recibe el mismo aporte estatal directamente en su cuenta de capitalización individual • Opera primeros 24 meses de cotización

28. Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones • Enfoque de género • Mujeres se benefician principalmente de pensiones solidarias • Reforma iguala la cobertura para hombres y mujeres del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia hasta 65 años; primas menores para mujeres • Bono por hijo nacido vivo o adoptado para mujeres mayores de 65 años: aporte hecho en una cuenta de ahorro previsional desde nacimiento del niño/a • Equivale a las cotizaciones de un trabajador que percibe un ingreso mínimo a tiempo completo por 18 meses, es decir, el 10% de 18 sueldos mínimos

29. Número de cotizantes al sistema previsional por sexo (1985 – 2009) Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

30. Cobertura del pilar solidario de pesiones (personas) 1990-2010 Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

31. Estimación de los beneficiarios del sistema de pensiones solidarias Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

32. Sin embargo…límites de la protección Pobreza, indigencia y desigualdad en Chile (1990-2009) Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

33. IV. Propuestas, desafíos y aspectos para el debate

34. Extender la protección social contributiva para todos y todas • Igualdad en el acceso • Fragmentación y complementariedad de los esquemas de seguridad social • Inclusión de grupos específicos

35. 1. Igualdad en el acceso • Pensiones sociales no contributivas; • Pilares escalonados de incorporación para los excluidos, ofreciendo esquemas de aportes previsionales voluntarios complementarios (Uthoff, 2006); • Mecanismos de aseguramiento privado ante las barreras del acceso a las prestaciones contributivas a través del empleo (Ferreira y Robalino, 2010; Ribe, Robalino y Walker, 2010)

36. Igualdad en el acceso: pensiones no contributivas • De tipo focalizado y/o categórico; • Pueden contemplar modelos mixtos, “semi-contributivos”, asociados a cotizaciones pasadas • En marcha en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Uruguay • Riesgos: límites difusos entre programas contributivos y no contributivos; desincentivo; gestión institucional y articulación en sistema integrado

37. Igualdad en el acceso: pilares de acceso a previsión • Esquema compuesto por prestaciones contributivas y no contributivas • Criterios de solidaridad en los ahorros que financian las prestaciones • Premios a los esfuerzos de aporte a través de esquemas de contribución definidos • Introducción de fondos de garantías para prestaciones mínimas • Ejemplo: Chile

38. Igualdad en el acceso: incorporación a esquemas contributivos • Para todos/as los/las trabajadores/as sin importar inserción laboral. • Generar esquemas de aportes incrementales y voluntarios para integrar los sistemas de protección social contributiva • Buscan combatir fragmentación de los esquemas previsionales y posibles desincentivos a la formalización (Levy, 2009)

39. 2. Fragmentación y complementariedad de esquemas • Diversidad de instituciones a cargo de la gestión previsional (Ej.: Institutos de seguridad social) • Duplicación o triplicación de esquemas de protección que generan garantías diversas de protección. Ej: México y el Seguro Popular de Salud (SPS) (parte del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS)), el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

40. Fragmentación y complementariedad de esquemas: propuestas • Universalizar los instrumentos de corte no contributivo • Expandir las contribuciones • mejorar la coordinación institucional de ambos tipos de políticas

41. 3. Inclusión de grupos específicos • Trabajadores sector informal o por cuenta propia • Áreas urbanas y, especialmente, rurales • Pueblos indígenas • Jóvenes: necesidad de políticas específicas para promover su formalización (Ej.: Chile) • La cobertura de los seguros sociales es menor para mujeres que para hombres

42. 3. Otros aspectos • Cambio climático y desastres: rol de los seguros • Escenario de crisis y sustentabilidad fiscal: políticas anti-cíclicas de financiamiento