”All offentlig makt utgår från folket” Regeringsformen (kap. 1, § 1)

1. Maktlösa makthavare En studie om kommunalt chefskap Örjan HögbergDoktorsavhandling framlagd vid Linköpings universitet 071012Kommundirektörsföreningen 2008-10-24

2. ”All offentlig makt utgår från folket” Regeringsformen (kap. 1, § 1) Men vart tar den sedan vägen?

3. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 • 4 januari 2000: • Förslag från kommunstyrelsens kontor till kommunstyrelsen om en översyn av den dåvarande styrprocessen (ineffektiv målstyrningsprocess, otydlig rollfördelning i beställar-utförarorganisationen) • Förslag till kommunstyrelsen att tillsätta en politisk arbetsgrupp, bestående av 9 ledamöter, med uppgift att konkretisera innehållet i översynen av styrprocessen.

4. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 • 10 januari 2000: • Kommunstyrelsen tillstyrker de lämnade förslagen från kommunstyrelsens kontor

5. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 • 2 mars 2000: • Kommunfullmäktige beslutar att ge den politiska arbetsgruppen ett tilläggsuppdrag att i samband med sitt arbete särskilt överväga kommundels-nämndernas framtida roll och att lämna förslag på ny organisation och där belysa tre alternativ.

6. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 • 14 maj 2001: • Den politiska styrprocessgruppens 3 förslag: • att kommundelsnämnderna helt avvecklas • att kommundelsnämnderna avvecklas i centralorten men behålls i kommunens ytterområden • att kommundelsnämnderna behålls fullt ut

7. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 011008 • 8 oktober 2001: • Remissvar • fp, kd, m, SPI, humanistiska nämnden, produktionsutskottet samt de fackliga organisationerna alternativ 1. • c alternativ 2 i första hand, men kunde även tänka sig alternativ 3. • v, mp, omsorgsnämnden, socialnämnden samtliga kommundelsnämnderna alternativ 3 • s förordade inget av de tre alternativen i ”oförändrat skick”.

8. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 011008 011022 • 22 oktober 2001: • Styrprocessgruppens överlämnande av slutförslag • Kommundelsnämnderna bibehålls med samma uppgifter och ansvar • Ej enhälligt beslut • Ordförandes utslagsröst fäller avgörandet

9. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 011008 011022 011204 • 4 december 2001: • Kommunchefens yttrande över styrprocessens förslag • Styrprocessgruppens utredning har inte behandlat ekonomiska aspekter på de alternativa organisationsförslagen • Slopa kommundelsnämnder • Inför verksamhetsnämnder

10. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 011008 011022 011204 011210 10 december 2001: • Kommunstyrelsen tillstyrker kommunchefens yttrande

11. Förändring av politisk ledningsorganisation (forts.) 000104 000110 000302 010514 011008 011022 011204 011210 011219 19 december 2001: • Kommunfullmäktige fattar beslut om avskaffandet av kommundelsnämnder och införandet av verksamhetsnämnder

12. Vad säger politikerna? ”I styrprocessgruppen fanns det en majoritet för att behålla kommundelsnämnder och det fattades också ett sådant beslut. Men sedan blev gruppens ordförande överkörd ....” (v) ”Från tjänstemannahåll var man aktiv initiativtagare till att driva frågan om nedläggning. [ … ] I och med att det politiska läget var så tveksamt så backade inte tjänstemännen utan de låg på sitt. [ …] Visst hade tjänstemannatydligheten en påverkan, de är ju ytterst våra rådgivare och ger oss underlag för besluten.” (s) ”Jag tror att det mera var tjänstemännen som ville ha bort kommundelsnämnder än politikerna.” (c) ”Om man ser till slutresultatet så var det ju kommundirektören och moderaterna som lyckades och därmed kan man säga att de har ägt frågan.” (v) ”Vi trodde ju någonstans att det var styrprocessgruppen som skulle göra det, men någonstans känner jag att det fanns en väldigt stark grupp inom kommunledningen på tjänstemannanivå.” (s) ”Jag vill ju hävda att tjänstemännen har haft stort inflytande i den här processen. Tjänstemännen har sedan länge velat lägga ner kommundelsnämnder medan det har funnits ett politiskt motstånd.” (s) ”Vi ska veta att tjänstemännen i kommunledningen inte tyckte om KDN-reformen.” (s)

13. Vad säger tjänstemännen? ”Det var en välformulerad skrivelse. Varje ord är vägt på guldvåg.” (kc) ”Det är från mitt yttrande som Arbetarkommunen tar tag i frågan, och bestämmer sig för linje 1. Arbetarkommunen har ju sitt möte innan KS, och binder upp sossarna hur de ska agera. Då skedde ju slaget mellan min skrivning och styrgruppsmötet.” (kc) ”Det är som så att en tjänstemannaskrivning vid rätt tidpunkt är den man förhåller sig till. Det är den som får byggas upp och bli fart på.” (kc) ”Ja, det är den som går hela vägen. Det ändras ju inte någonting. Den går ju helt stick i stäv med styrprocessgruppen.” (kc) ”Att bara tordas göra som jag gjorde.” (kc) ”Ja. Vad man gjorde då var ju att köra över styrprocessgruppens ordförande.” (fvc)

14. Bakgrund • Tjänstemännens inflytande på den politiska processen • Politiker känner sig maktlösa och handlingsförlamade • Det demokratiska systemet ersätts med expertstyre • Offentliga makten ligger dold i förvaltningsmaskineriet Är det icke-förtroendevalda tjänstemän som bestämmer över den offentliga verksamheten? Vilken ställning har förvaltningen i våra demokratiska förankrade organisationer? Vilka är de verkliga politiska makthavarna?

15. Problembilden • Byråkratimodellen • Funktionell maktfördelningsprincip som skiljer mellan beslutande och verkställande organ - mellan politiker/politik och tjänstemän/förvaltning • Lydnadshierarki där tjänstemännen är neutrala utförare • Glapp mellan ideal och praktik • I praktiken fungerar inte maktrelationen som den normativa byråkratimodellen föreskriver • Gråzon • Administrative politikern/politiserande tjänstemannen • Problematisk och komplicerad maktrelation • Den kommunala expansionen • Gråzonen förstärks • Ideologiska ideal  Effektivitetsideal • ”Företagisering” • Politikers beroende av tjänstemän Inget nytt!

16. Vad är problemet • Otydlighet i hur makten i praktiken konstrueras och distribueras i interaktionen mellan politiker och tjänstemän • Problematiska maktförhållanden förbundna med chefstjänstemannapositionen • Chefstjänstemännens informella och reella politiska makt! • Demokratiproblem - icke förtroendevalda chefstjänstemän • Styrningsproblem - verkställande ≠ politiska beslutsintentioner (opinion) • Professionsproblem – större politiskt inflytande än vad positionen medger Chefstjänstemännens politiska makt vet vi inte så mycket om!

17. ”Makt över” • Hierarkiskt synsätt • Dominans och herravälde • Enkelriktad kausalitet • ”A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do” (Dahl, 1957) Hur skapa kunskap om chefstjänstemännens politiska makt? Lämna byråkratimodellens (Webers) synsätt på makt! • Byråkratimodellen föråldrad och ej längre ett vägledande ideal för maktanalyser • Tar maktfördelningen mellan politiker och tjänstemän för given utifrån ett antagande om organisationer som rationella institutioner • Maktfördelningen ses som naturlig och oproblematisk med resultat att kritiska analyser av maktförhållanden förbundna med chefstjänstemannapositionen anses onödiga • Politiker ges en privilegierad position där makten ses som ett ting knutet till politiker som individer

18. Alternativt synsätt på makt ”Makt att” • Kapacitet • Handlande, intentionella, agenter • Bakom handlandet – maktresurser • Dubbelriktad kausalitet ”I will thus define social power as the capacities to act possessed by social agents in virtue of the enduring relations in which they participate.” (Isaac, 1992)

19. Syfte Genom att empiriskt och teoretiskt problematisera och analysera den kommunala chefstjänstemannapositionen utifrån maktteoretiskt perspektiv syftar studien till att bidra till kunskapen om de kommunalachefstjänstemännens politiska agerandeoch demaktförhållandensom konstituerar detta agerande • Forskningsfrågor • Hur kan chefstjänstemännens politiska agerande förstås? • Vilka maktresurser, om de nu finns, kan identifieras som förbundna med den kommunala chefstjänstemannapositionen? • Vad och hur tillåter chefstjänstemannapositionen, via maktresurserna, innehavaren av positionen att påverka för att uppnå effekter?

20. Metod • Kommunchefer som fall • Kritisk realism • Strukturell analys (maktresurser) • Kausal analys (påverkan) • Tidsanvändningsstudien (2002) • Dagbok • Observationer • Intervjuer • Seminarier • Samspelsstudien (2004-2005) • Dokument • Intervjuer • Seminarier

21. Strukturell analys - maktresurser Centralitet • Kommunledningskontoret sammanlänkat med alla andra enheter i kommunen • Kommunledningskontorets integrerande funktion av arbetet som utförs av andra förvaltningar • Möjliggör för innehavaren av kommunchefspositionen att kontrollera det sammanlagda arbetsflöde • ”Det är en maktposition, och i den har man ju som förvaltningschef stora möjligheter att kunna påverka.” • Kommunchefen är ju naturligtvis en slags 'man in the middle'”

22. Strukturell analys - maktresurser • Kontroll över kritiska resurser • Resurser som en organisation är beroende av för dess sätt att fungera, vilket skapar en förmåga att styra en organisations handlande • Information, expertis och kunskap som kan exploateras • Skapar ett asymmetriskt beroendeförhållande • Möjliggör för innehavaren av kommunchefspositionen att kontrollera förvaltningen resurser som politiker är beroende av för att genomföra de politiska intentionerna • ”Det är ju klart, leder man den organisationen där tjänstemännen finns … all kunskap … det är ju där vi har våran största maktmöjlighet.” • ”Den samlade kunskapen, informationen och helheten har ju kommunchefen. Han har hela kommunen i sitt grepp.” • ”Vi är rätt så utelämnade till de råd vi får, i den kunskapen.”

23. Strukturell analys - maktresurser OBS! Maktresurserna endast potentiell makt, ej faktisk. De måste aktiveras! Närhet till exekutiv makt • Ju närmre en aktör är den exekutiva makten , desto större möjligheter att utöva makt • Kommunchefens access till den kommunövergripande exekutiva politiska ledningen • ” Har han på fötterna och är inlyssnad och planterar in tankar och idéer som är kloka hos sin KS-ordförande ökar påverkansmöjligheterna.” • ”Alltså, kommunchefen kan ju som tjänsteman jobba i relation till kommunstyrelsen och så blir det ju en väldig maktfaktor.” • ”Kraften i kommunchefsrollen ligger ju i det oerhört nära samarbete med den politiska ledningen.”

24. Kausal analys - påverkan • Vad? • (1) Initiering, (2) Beredning, (3) Implementering, (4) Efterkontroll • Den politiska beslutsprocessen • ”Kommunchefen leder hela processen fram till att klubban går i bordet.” • ”Bara i det rent praktiska har han ju oerhörd makt att kunna påverka den politiska beslutsprocessen.” • Hur? • Beslutsunderlag för ärendehantering • Problembilder • Konsekvensbeskrivningar • Timing • ”Det är en del av yrkesrollen att klippa till vid rätt tidpunkt, och göra det med lagom kraft.” • ” … ställa frågor, och måla upp scenarier. Vilka hot finns med beslut i olika inriktningar, vilka möjligheter finns med en annan inriktning.”

25. Kausal analys - påverkan • OBS! Påverkan analyseras som tendenser, inte lagbundenhet. • Andra villkor som kan upphäva kausaliteten • Förtroende • ”Makten är så stor som vi tillåter den vara” • ”Maktbasen för en kommunchef är både tunn och kan erodera snabbt.”

26. Beslutsunderlag för ärendehantering Problembilder Konsekvensbeskrivningar Timing Politisk beslutsprocess Centralitet Kontroll över resurser Närhet till makt Förtroende Kommunchefspositionen Kausal modell övermaktresurser och påverkan

27. Chefstjänstemännens politiska agerande • Reaktiv icke-politisk roll • ”Makt över” • Byråkratimodellen • Proaktiv politisk roll • ”Makt att” • Den kausala modellen Det politiska agerandet kan förstås i termer av en proaktiv politisk roll som är inneboende i chefspositionens generiska karaktär

28. Slutsatser • Förvaltningen sysslar med politik • Chefstjänstemännen är maktfulla politiska aktörer • Behov av en interaktiv samspelszon! • Den politiska överordningen samexisterar och integreras med den förvaltningsmässiga underordningen • Chefstjänstemännen accepteras som politiska aktörer och erkänns en proaktiv politisk roll. • Chefstjänstemännen tilldelas politiska funktioner. • Chefstjänstemännen betraktas som ett stödjande komplement till politiker i den politiska processen. • Traditionell hierarkisk ansvarighet. • Integrerat samspel med utgångspunkt i politisk respektive administrativ logik. • Det politiska arbetet delas i en gemensam politisk ledning

29. ”Finns en önskan om makt så är det bra att det ser ut som det gör.”