Prawotwórcza rola rządu.

1. Prawotwórcza rola rządu.

2. Prawotwórcza rola rządu. • Pozycja egzekutywy w sferze ustawodawczej w świetle zasady podziału władzy w jej pierwotnym ujęciu: a) zasada supremacji ustawy, zasadnicza rola prawotwórcza egzekutywy sprowadzona do wykonywania ustaw czyli stanowienia aktów ściśle wykonawczych, które detalizują ustawę, zawierają regulacje o wyższym stopniu szczegółowości, reglamentują normatywnie obszary ustawowo zdeterminowane b) przy tak tradycyjnie pojmowanej relacji parlament – rząd w sferze ustawodawstwa należy zwrócić wpływ na rozwiązania zapewniające wpływ egzekutywy na ustawodawstwo: inicjatywę ustawodawczą, zakres przedmiotowy monopolu rządu (budżet, ustawy okołobudżetowe, plany gospodarcze, programy rządowe), promulgację i związaną z tym możliwość zawetowania ustawy.

3. Prawotwórcza rola rządu • Historyczny podział władzy w obszarze stanowienia prawa uległ istotnemu przekształceniu; Przyczyny: • zmiana charakteru ustawy – od „państwa ustawy” do „państwa administracyjnego”, w którym tradycyjny tryb pracy nad ustawą kłóci się wymogami szybkiego podejmowania decyzji, • konieczność dysponowania zasobem wiadomości specjalistycznych z różnych dziedzin, głównie gospodarki, finansów, spraw społecznych, • presja czasu jako determinanta ustawodawstwa rządowego; czas jako element ograniczający skuteczność regulacji, • brak zaufania do roli parlamentu jako legislatora, • konieczność reagowania na zjawiska kryzysowe.

4. Prawotwórcza rola rządu • W efekcie w relacjach między egzekutywą (rządem) a legislatywą ujawniają się zjawiska: • a) kontroli ustawodawstwa parlamentarnego; formy tradycyjnie tkwiące w zasadzie podziału władz • odmowa promulgacji, • veto ustawodawcze, • uprzywilejowanie rządowej inicjatywy ustawodawczej, • uprzywilejowanie priorytetów rządowych (np. Francja, Hiszpania) • formy nowe: • francuskie głosowanie zblokowane, przyjęcie ustawy bez głosowania; art. 44 Konstytucji: Po otwarciu debaty rząd może sprzeciwić się rozpatrzeniu każdej poprawki, która nie została uprzednio przedłożona komisji. Na wniosek rządu izba, do której projekt został wniesiony, przeprowadza tylko jedno głosowanie nad całością lub częścią tekstu dyskutowanego, obejmującego wyłącznie poprawki złożone lub zaakceptowane przez rząd (vote bloqué).

5. Prawotwórcza rola rządu. • Hiszpania - możliwość narzucenia pierwszeństwa własnych projektów przez rząd lub rozpatrzenia określonej sprawy na zasadzie priorytetowej, możliwość zablokowania poprawek ze względu na konieczność podniesienia wydatków lub zmniejszenia wpływów budżetowych, • Wielka Brytania – „gilotyna” zapewniająca rządowi wpływ na ustalenie ścisłego harmonogramu prac legislacyjnych, krytykowana za ograniczanie – niekiedy drastyczne – czasu pracy Izby Gmin nad projektem. Kraje skandynawskie - kontrola rządowa przedłożeń ustawodawczych poprzez ustalanie programów legislacyjnych na zasadzie kompromisu międzypartyjnego (porozumienia partii opozycyjnych i rządu)

6. Prawotwórcza rola rządu. • b) przekształcenia w charakterze ustawy, która dla swego faktycznego wejścia w życie wymaga znacznej aktywności rządu stanowiącego akty wykonawcze do ustaw; w ten sposób rząd „odciąża” parlament w podejmowaniu zbyt szczegółowych decyzji ustawodawczych, podlegających zmienności np. ze względów technicznych czy ekonomicznych. Akty wykonawcze muszą mieć zawsze swoją podstawę w wyraźnym upoważnieniu ustawowym, jednak w wielu państwach obserwowane jest słabnięcie wymagań stawianych upoważnieniom ustawowym, co zwiększa swobodę rządu w stanowieniu aktów wykonawczych do ustaw, zwłaszcza w obszarach nie dotykających bezpośrednio sfery praw i wolności jednostki. • c) wzrost ilości rządowych aktów samoistnych, dla których uzasadnieniem jest ich nieodzowność w bieżącym zarządzaniu i kierowaniu administracją (wykluczona jest ingerencja w sferę zastrzeżoną dla ustaw) – przykładem są tzw. przepisy administracyjne w Niemczech.

7. Prawotwórcza rola rządu. • Pojawienie się tzw. ustawodawstwa delegowanego, oznaczającego rezygnację parlamentu z możliwości stanowienia ustaw na rzecz egzekutywy (rządu). • Regulacje tego typu mimo licznych wątpliwości konstytucyjnych (pojawiły się np. przy sprawie reformy W. Grabskiego) służą często regulowaniu zagadnień związanych z reformami ekonomicznymi lub społecznymi (wyjęcie tej problematyki z obszaru debaty parlamentarnej), wymagających częstej zmiany regulacji, szybkości dokonywanych zmian, a także obrony przed nadmierną ingerencją parlamentarzystów w tekst regulacji. • Początkowo, po I wojnie św. upoważnienia do stanowienia aktów ustawodawstwa delegowanego (popularnie nazywanych dekretami) miały bardzo ogólny charakter, niekiedy prowadząc wręcz do przeniesienia z parlamentu całości kompetencji ustawodawczej (francuska ustawa z 8 grudnia 1939r.)

8. Prawotwórcza rola rządu. • Reguły delegowanego ustawodawstwa rządowego na kontynencie europejskim: a) podstawa prawna dla rządowych aktów normatywnych zawarta jest w ustawie, której przedmiotem jest upoważnienie dla rządu, w przepisie upoważniającym zawartym w ustawie o szerszym zakresie przedmiotowym (np. w Hiszpanii tzw. ustawa podstawowa) lub w konstytucji, b) akt lub norma upoważniająca z reguły zawiera zasady, cele oraz warunki stanowienia rządowych aktów normatywnych o mocy ustawy, c) z reguły upoważnienie wyklucza spod regulacji pewne kategorie spraw (np. prawa i wolności jednostki, ustrój organów władzy publicznej, procedury wyborcze itp.), znamienny wyjątek zawarty w art. 165 Konstytucji Portugalii, d) możliwość poddania delegowanego ustawodawstwa rządowego kontroli parlamentu, a nawet niekiedy uzależnienie utrzymania w mocy tego ustawodawstwa od jego przedłożenia rządowi.

9. Prawotwórcza rola rządu. • Art.198 Konstytucji Portugalii (Kompetencje ustawodawcze Rządu) • Do kompetencji Rządu w zakresie funkcji ustawodawczych należy: • wydawanie dekretów z mocą ustawy w materiach nie zastrzeżonych dla Zgromadzenia Republiki; • wydawanie dekretów z mocą ustawy w materiach należących do zakresu względnej wyłączności Zgromadzenia Republiki na podstawie jego upoważnienia, • wydawanie dekretów z mocą ustawy, które rozwijają w granicach danej ustawy, zasady lub ogólne podstawy regulacji prawnych w niej zawartych. 2. Do wyłącznych kompetencji ustawodawczych Rządu należą zagadnienia związane z jego organizacją i funkcjonowaniem. 3. Dekrety z mocą ustawy przewidziane w ust. 1 pkt. b) i c) muszą wyraźnie powoływać się na ustawę, która upoważnia do ich wydania lub na ustawę, w granicach której zostały wydane.

10. Prawotwórcza rola rządu. • Art. 161 Konstytucji Portugalii Do kompetencji Zgromadzenia Republiki należy: (…) d) udzielanie Rządowi upoważnień ustawodawczych • Art. 162 Konstytucji Portugali Do kompetencji Zgromadzenia Republiki w zakresie funkcji kontrolnej należy: (…) c) ocena dekretów z mocą ustawy (…) w celu ich uchylenia lub wprowadzenia zmian (…) Art. 169 Konstytucji Portugalii 1. Dekrety z mocą ustawy, z wyjątkiem dekretów przyjętych w ramach wyłącznej kompetencji ustawodawczej Rządu, mogą zostać poddane pod ocenę Zgromadzenia Republiki w celu ich uchylenia lub wprowadzenia poprawek na żądanie 10 deputowanych, w ciągu 30 dni od ich ogłoszenia, przy odliczeniu okresów w których działalność Zgromadzenia jest zawieszona.

11. Prawotwórcza rola rządu. • Francuski model ustawodawstwa. Ograniczenie ustawodawczej roli parlamentu (art.34 Konstytucji wylicza „sprawy, które reguluje ustawa” oraz „sprawy, w których ustawa określa podstawowe zasady”) oraz domniemanie uprawnień ustawodawczych na rzecz egzekutywy (art.37 ust. 1 Konstytucji: „sprawy nie należące do zakresu ustawy podlegają regulacji władzy wykonawczej”).

12. Prawotwórcza rola rządu. • Akty prawne rządu wydane w zakresie art.37 „dekrety autonomiczne” (nazwa doktrynalna) • Dekrety premiera • Dekrety Rady Ministrów • Ordonanse, wydawane na podstawie ustawy upoważniającej w sferze art. 34 Konstytucji, na wniosek Rady Ministrów „w celu realizacji programu rządowego”; • Upoważnienie obowiązuje w ściśle określonym terminie, do którego powinien zostać wniesiony przez Radę Ministrów projekt ustawy zatwierdzającej ordonans; • Rozporządzenia wykonawcze (dekrety nieautonomiczne)

13. Prawotwórcza rola rządu. • Brytyjskie ustawodawstwo delegowane, upoważnienie parlamentu wydawane na żądanie gabinetu, w formie ustawy, pozwalające stanowić mu akty o mocy ustawy, wybiórczo kontrolowane przez parlament,

14. Prawotwórcza rola rządu. • Konstytucja Włoch z 1947r. • Art. 76 Wykonywanie funkcji ustawodawczej może zostać przekazane rządowi tylko pod warunkiem określenia zasad i kierunkowych wytycznych oraz tylko na określony czas i dla określonych spraw. • Konstytucja Finlandii z 1999r. § 80. Prezydent, Rada Państwa i Minister mogą wydawać dekrety na podstawie upoważnienia zawartego w Konstytucji lub innej ustawie. Jednakże tylko w ustawie określa się zasady dotyczące praw i obowiązków osób indywidualnych, jak również inne sprawy należące zgodnie z niniejszą Konstytucją do materii ustawowej. Jeżeli brak jest szczegółowego przepisu określającego, kto wydaje dekret, jest on wydawany przez Radę Państwa. Ponadto inne organy mogą z upoważnienia ustawy stanowić przepisy prawa w określonych sprawach, jeżeli zachodzi szczególna przyczyna odnosząca się do przedmiotu regulacji i jeżeli znaczenie materii sprawy nie wymaga uregulowania przez ustawę lub dekret. Zakres takiego upoważnienia powinien być dokładnie określony. Ogólne przepisy dotyczące publikacji i wejścia w życie dekretów i innych przepisów prawnych określa ustawa.

15. Prawotwórcza rola rządu. • Przykład szwedzkiego „Aktu o formie rządu” Szeroko określone zasady wyłączności ustawy w rozdziale VIII zatytułowanym „Ustawy i inne przepisy”, jednocześnie dopuszczalne upoważnienie rządu do stanowienia aktów o mocy ustawy z zakazem zmiany ustawy tymi aktami. • § 1 • Postanowienia rozdz. 2 dotyczące podstawowych praw i wolności stanowią, że przepisy określonej treści nie mogą być wydawane lub mogą być wydawane tylko w formie ustaw, a w pewnych sprawach ustawy te mogą być stanowione z zachowaniem szczególnego postępowania.

16. Prawotwórcza rola rządu • § 2 • Przepisy dotyczące statusu osobistego jednostki oraz jej stosunków osobistych i majątkowych wydawane są w formie ustawy. • Przepisami takimi są m.in.: • 1. przepisy dotyczące obywatelstwa szwedzkiego, • 2. przepisy dotyczące praw do nazwiska rodowego, małżeństwa i rodzicielstwa, dziedziczenia i testamentowania oraz innych stosunków rodzinnych, • 3. przepisy dotyczące prawa własności nieruchomości i ruchomości, zobowiązań umownych, jak również przedsiębiorstw, zrzeszeń, wspólnot i fundacji. • § 3 • Przepisy dotyczące stosunków między jednostką a władzami publicznymi, a odnoszące się do nakładania obowiązków na jednostkę lub innego wkroczenia w osobiste lub majątkowe sprawy jednostki wydawane są w formie ustaw. Przepisami takimi są, między innymi, przepisy dotyczące przestępstw lub ich prawnych następstw, podatków państwowych (…).

17. Prawotwórcza rola rządu • § 5 • Zasady zmian w podziale Królestwa na gminy, zasady organizacji gminy i formy jej działalności oraz podatki gminne regulowane są ustawowo. W formie ustawy wydawane są również przepisy dotyczące uprawnień i zadań gminy w innych sprawach. • § 71 • Poza zastrzeżeniami wynikającymi z §§ 3 i 5 Rząd może, w drodze rozporządzeń na mocy upoważnienia ustawowego, regulować inne sprawy niż podatki, o ile dotyczą: • 1. ochrony życia, bezpieczeństwa osobistego lub zdrowia, • 2. pobytu cudzoziemców na terenie Królestwa, • 3. wwozu i wywozu towarów, pieniędzy lub innych walorów, wytwórczości, komunikacji, kredytowania, działalności gospodarczej, racjonowania, recyclingu oraz odzyskiwania materiałów, zezwoleń na zabudowę i jej kształt, zakładów pracy oraz zagospodarowania przestrzennego,

18. Prawotwórcza rola rządu • 4. polowań, rybołówstwa, ochrony zwierząt bądź ochrony przyrody i środowiska naturalnego, • 5. ruchu drogowego i porządku w miejscach publicznych, • 6. nauczania i kształcenia zawodowego, • 7. zakazu ujawniania spraw, o których powzięto wiadomości w ramach pełnionej służby publicznej lub w trakcie wykonywania obowiązkowej służby, • 8. ochrony integralności osobistej przed wykorzystywaniem danych osobowych. • Upoważnienie przewidziane w ust. 1 nie uprawnia do wydawania przepisów nakładających kary inne niż kara grzywny. Riksdag może w ustawie wprowadzić kary inne niż karę grzywny stosowaną za przekroczenie przepisów wydawanych przez Rząd na podstawie przysługującego mu upoważnienia

19. Prawotwórcza rola rządu • § 11 • Upoważnienie udzielone Rządowi przez Riksdag do wydawania przepisów w sprawach określonych w niniejszym rozdziale, może być, za zgodą Riksdagu, przekazane przez Rząd innym organom wykonawczym lub gminom. • § 12 • Przepisy wydawane przez Rząd, na mocy upoważnienia przewidzianego w Akcie o Formie Rządu, powinny być przedłożone Riksdagowi do rozpatrzenia i aprobaty, o ile Riksdag tak zdecyduje. • § 13 • Poza sprawami określonymi w §§ 7-10, Rząd może w drodze rozporządzeń stanowić: • 1. przepisy dotyczące wykonywania ustaw, • (…)

20. Prawotwórcza rola rządu • oraz w Norwegii: § 17 Konstytucji: Król może wydawać i uchylać rozporządzenia dotyczące handlu, ceł, gospodarki i policji; jednak rozporządzenia te nie mogą być sprzeczne z Konstytucją i ustawami uchwalonymi przez Storting (tak, jak stanowią §§ 77, 78 i 79). Obowiązują one prowizorycznie do następnego posiedzenia Stortingu. • oraz Holandii (w sprawach nie zastrzeżonych dla ustaw) • Artykuł 81 Konstytucji Holandii • Władzę ustawodawczą wykonują wspólnie rząd i Stany Generalne. • Artykuł 89 • 1. Dekret królewski ustanawia ogólne przepisy administracyjne. Praktyka taka wyraźnie uznana za niekonstytucyjną w Belgii.

21. Prawotwórcza rola rządu. • Przykład Hiszpanii • Artykuł 81 Konstytucji • 1. Ustawami organicznymi są ustawy rozwijające prawa podstawowe i wolności publiczne, aprobujące statuty o autonomii i powszechny system wyborczy oraz pozostałe takie ustawy przewidziane w Konstytucji. • Artykuł 82 Konstytucji • 1. Kortezy Generalne mogą przenieść na Rząd władzę stanowienia norm z mocą ustawy w zakresie określonych spraw, nie wymienionych w artykule poprzednim. • 3. Delegacja ustawodawcza powinna być powierzona Rządowi wyraźnie dla konkretnych spraw i ze wskazaniem terminu jej wykonania. Delegacja wyczerpuje się wraz z opublikowaniem odpowiedniej normy wydanej na jej podstawie przez Rząd. Nie można domniemywać udzielenia delegacji w sposób dorozumiany lub na czas nieokreślony. Zarazem zakazana jest subdelegacja na władze inne niż sam Rząd.

22. Prawotwórcza rola rządu • Przykład Hiszpanii cd. • Art. 82 ust. 4. Ustawy podstawowe ściśle wyznaczają przedmiot i zasięg delegacji ustawodawczej oraz zasady i kryteria, którymi należy się kierować w trakcie jej wykonania. • Art. 85 • Akty Rządu wydane na podstawie delegacji ustawodawczej otrzymują nazwę dekretów ustawodawczych.

23. Prawotwórcza rola rządu. • Rządowe nadzwyczajne ustawodawstwo rządowe tzw. z konieczności, np. w związku ze stanem szczególnym. • przyczyny: konieczność podjęcia szybkich działań prawnych wykluczających długotrwałą ścieżkę legislacyjną w parlamencie w obliczu szeroko rozumianego kryzysu. Przykład: Art. 48 Konstytucji Republiki Weimarskiej z 1919r. zezwalający Prezydentowi na wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy w przypadku „ciężkiego zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego”

24. Prawotwórcza rola rządu. • Art. 77 Konstytucji Włoch Rząd nie może bez wyraźnego upoważnienia izb wydawać dekretów mających moc ustawy. Jeżeli w sytuacjach nadzwyczajnych konieczności i pilności rząd wyda, na swoją odpowiedzialność rozporządzenia tymczasowe z mocą ustawy, musi tego samego dnia przedstawić je w celu ich przekształcenia w ustawy izbom, które nawet jeśli są rozwiązane, są specjalnie zwoływane i zbierają się w ciągu pięciu dni. Jeżeli dekret nie zostanie przekształcony w ustawę w ciągu sześćdziesięciu dni od jego publikacji traci moc prawną od dnia swego wejścia w życie. Izby jednakże mogą regulować w drodze ustawy stosunki prawne, powstałe na tle dekretów nie przekształconych w ustawę.

25. Prawotwórcza rola rządu. • Artykuł 16 Konstytucji Francji • Jeżeli instytucje Republiki, niepodległość państwa, integralność jego terytorium bądź wykonywanie zobowiązań międzynarodowych są zagrożone w sposób poważny i bezpośredni oraz gdy regularne funkcjonowanie określonych w Konstytucji władz publicznych zostało przerwane, Prezydent Republiki podejmuje środki, jakich wymagają okoliczności po oficjalnej konsultacji premiera, przewodniczących izb i Rady Konstytucyjnej.Informuje on o tym Naród w drodze orędzia.Środki te powinny wynikać z woli zapewnienia konstytucyjnym władzom publicznym w jak najkrótszym czasie wypełnianie ich zadań. Rada Konstytucyjna wyraża w tej sprawie swoją opinię.Parlament zbiera się z mocy prawa.Zgromadzenie Narodowe nie może być rozwiązane w okresie, gdy wykonywane są uprawnienia wyjątkowe.

26. Prawotwórcza rola rządu. • art. 86 Konstytucji Hiszpanii • W razie nadzwyczajnej i pilnej potrzeby, Rząd może stanowić tymczasowe akty ustawodawcze, które przyjmują formę dekretów z mocą ustawy. Akty te nie mogą dotyczyć podstawowych instytucji państwa, praw, obowiązków i wolności obywateli (…) ustroju Wspólnot Autonomicznych ani powszechnego prawa wyborczego. • Dekrety z mocą ustawy winny być niezwłocznie przedłożone Kongresowi Deputowanych w celu ich rozpatrzenia i poddania pod głosowanie w całości. Jeżeli Kongres nie jest zebrany, zwołuje się go w ciągu 30 dni po ogłoszeniu dekretu. Kongres jest zobowiązany do wyraźnego wypowiedzenia się w powyższym terminie co do zatwierdzenia lub uchylenia dekretu.

27. Prawotwórcza rola rządu • Podobne rozwiązanie w konstytucji Danii (§ 23): „W razie nagłej potrzeby Król może, jeżeli Folketing nie jest w stanie się zebrać, ustanawiać tymczasowe przepisy prawne pod warunkiem, że nie będą one sprzeczne z Konstytucją i że w każdym przypadku, bezzwłocznie po zebraniu się Folketingu, będą one przedstawione mu do aprobaty lub odrzucenia”

28. Prawotwórcza rola rządu. • Rola komisji parlamentarnych: • włoska procedura ustawodawczych posiedzeń komisyjnych (komisji stałych i niestałych); projekty kierowane przez przewodniczącego właściwej izby, w oparciu o generalna klauzulę regulaminową, możliwość wywołania sprawy na posiedzenie izby parlamentarnej na wniosek 10% składu izby lub 20 % właściwej komisji;

29. Prawotwórcza rola rządu. • Przykład szwedzki: § 6 rozdziału VIII Aktu o formie rządu: „W przerwie między sesjami Riksdagu, Komisja Finansowa i Komisja Podatkowa mogą, na podstawie umocowania ustawowego dotyczącego podatków innych niż dochodowy, majątkowy, spadkowy lub od darowizn, zdecydować na wniosek Rządu o poborze podatku bądź podjąć decyzję o datach obowiązywania płatności podatku określonego ustawą.(…) Decyzja taka podejmowana jest w imieniu Riksdagu i ma charakter ustawy. Decyzja podjęta przez Komisje Finansową i Podatkową powinna być w ciągu miesiąca przedłożona przez rząd na najbliższej sesji Riksdagu. Riksdag zatwierdza bądź odrzuca decyzję w terminie jednego miesiąca od daty przedłożenia”