Actualiteiten Bestuursrecht Prof. Mr. Jan Struiksma Prof. Mr. Sjoerd Zijlstra

1. Actualiteiten Bestuursrecht Prof. Mr. Jan Struiksma Prof. Mr. Sjoerd Zijlstra

2. Opzet college 1. Inleiding 2. Ontwikkelingen bestuursprocesrecht (SZ) 3. Ontwikkelingen schadevergoeding (JS)

3. Finaliteit I (art. 8:41a) Artikel 8:41a De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Zoeken naar het achterliggende geschil (mediation) Geen vernietigingen waar ‘niemand iets mee opschiet’

4. Finaliteit II Reeds bestaande instrumenten Mediation Nieuwe zaaksbehandeling (NZB) In stand laten rechtsgevolgen na de vernietiging (art. 8:72 lid 3) Zelf in de zaak voorzien (idem) Art. 6:22 (oud) Bestuurlijke lus (afd. 8.2.2a)

5. Passeren gebreken I (art. 6:22 oud) Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Geen vormvoorschrift: bijv. draagkrachtige motivering, formele zorgvuldigheid, bevoegdheidsgebrek. Oplossing: Bestuurlijke lus (2010) Nieuw art. 6:22

6. Bestuurlijke lus I (afd. 8.2.2a en 8.2.7) Artikel 8:51a (al in 2010 ingevoerd) 1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. 2. De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen.

7. Bestuurlijke lus II (afd. 8.2.2a en 8.2.7) Artikel 8:80a 1. Als de bestuursrechter artikel 8:51a toepast, doet hij een tussenuitspraak. 2. De tussenuitspraak vermeldt zoveel mogelijk op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. 3. De artikelen 8:72, vierde lid, tweede volzin, aanhef en onder a, 8:77, 8:78, 8:79 en 8:119 zijn van overeenkomstige toepassing.

8. Passeren gebreken II (art. 6:22 nieuw) Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. - voorbeelden: schending hoorplicht (ABRS 9-1-’14, ECLI:NL:RVS:2014:13), motiveringsplicht (ABRS19-6-2013, 201301238/1/R6), formele zorgvuldigheid (ABRvS, 19 december 2012, nr. 201205119/1/R4 ) zie (m.b.t. art. 1.5 CHW) http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/jurisprudentie-chw/passeren-gebreken/ passeren (was en) is bevoegdheid, geen verplichting

9. Finaliteit en uitspraakbevoegdheden I(art. 8:72) Artikel 8:72 (I) 1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk. 2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee. […]

10. Finaliteit en uitspraakbevoegdheden II(art. 8:72) Artikel 8:72 (II) […] 3. De bestuursrechter kan bepalen dat: a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. 4-6. […]

11. Finaliteit en uitspraakbevoegdheden III(art. 8:72)) Artikel 8:72 (III) […] 4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij: a. bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven; b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling. […]

12. Finaliteit en uitspraakbevoegdheden IV(art. 8:72) Redeneerschema voor de rechter: - (Toepassing relativiteitsvereiste – zie onder) - Toepassing 6:22; zo nee, dan - Bestuurlijke lus; zo nee, dan - In stand laten rechtsgevolgen; zo nee, dan - Zelf in de zaak voorzien. Alleen als dit niet kan, mag toepassing worden gegeven aan 8:72 lid 4 (bestuursorgaan neemt nieuw besluit)

13. Relativiteitsvereiste (art. 8:69a) Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

14. Relativiteit in de praktijk I

15. Relativiteit in de praktijk II:ABRS 19 maart 2003, AB 2003, 191

16. Systeem van art. 8:69a Wettelijke uitgangspunten - ‘kennelijk’ (= evident, onmiskenbaar) - vereiste is imperatief geformuleerd, en moet ambtshalve worden toegepast - geen ontvankelijkheidsvereiste, maar leidt tot ongegrondverklaring van het beroep. - geldt niet in bezwaar, want dat is volledige heroverweging (MvT p. 21)

17. Art. 8:69a: stappen voor de rechter - Wat is het beschermingsdoel van het voorschrift, mede in het licht van het beschermingsdoel van de regeling als geheel? (vgl. al HR 17-01-1958, NJ 1961, 568 (Beukers/Dorenbos). - Wat is het beschermingsbereik van het voorschrift/de regeling: strekt het in casu ter bescherming van de appellant?

18. Art. 8:69a toegepast I Zie http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/jurisprudentie-chw/artikel/ - Een beroep op de Wet geluidhinder kan niet worden gedaan door bewoners van woningen die zelf geen last van het geluid gaan krijgen (zie ook ABRS 28-8-2013, AB 2014/20) - Het zwembad kan wel een beroep doen op de normen uit de Wet geluidhinder, want zij mogen vrezen dat zij t.z.t. problemen gaan krijgen met de geluidsoverlast die zij de woonwagenbewoners gaan bezorgen (ABRS19-1-2011, AB 2011/47)

19. Art. 8:69a toegepast II - SNS-bank wordt genationaliseerd. Aandeelhouders van SNS-bank stellen beroep in, en doen beroep op verbod van staatssteun (art. 108 lid 3 VWEU). Dat verbod strekt ter bescherming van andere bedrijven, niet van aandeelhouders van het bedrijf waaraan de staatssteun vermeendelijk is verleend (ABRS 25 februari 2013, AB 2013/146) - Verbouw van monument. Omwonende komt daartegen op wegens schending van de Monumentenwet. Strekt niet te zijner bescherming (ABRS 18 juli 2011, AB 2012/343) - Merkwaardig: verweven belangen (ABRS 13 juli 2011, TBR 2011/152)

20. Kanttekeningen bij het relativiteitsvereiste Discussie is sterk dogmatisch gekleurd: welk probleem wordt ermee opgelost, en staat dat in verhouding tot de problemen die het oproept? Als we dan toch dogmatisch gaan doen: heeft de burger/de samenleving geen recht op en behoefte aan rechtmatig bestuur? Hoe zit het dan praktisch met de rechtszekerheid? Een wolf in schaapskleren? Vgl. ABRS 16-1-2013, AB 2013/127 – ook in twee partijenrelaties!

21. Overheidsaansprakelijkheidsrecht Een einde aan de chaos?

22. Twee poten (1) Aansprakelijkheid van de overheid uit Onrechtmatige daad • Op basis van het rechtsbeginsel op grond waarvan degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelt of nalaten schade heeft veroorzaakt, verplicht is die aan de benadeelde te vergoeden (Van Vlodrop) • Zie 6:162 BW en 8:73 Awb • Schade kan worden veroorzaakt door een besluit of door feitelijk handelen, maar: • De beslissing op een verzoek om schadevergoeding is slechts een besluit als de schade is veroorzaakt in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid (Van Vlodrop) • Later: schade die het gevolg is van een besluit • Beslissing tot schadevergoeding is zelfstandig schadebesluit Per 1 juli 2013: titel 8.4 Awb

23. Twee poten (2) Rechtmatige daad: twee zuilen Gebaseerd op een wettelijke of beleidsregeling van nadeelcompensatie: rechtsgrond voor aansprakelijkheid is gegeven • Art. 6.1 Wro; gemeentelijke verordeningen, Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat Gebaseerd op het beginsel van gelijkheid voor publieke lasten De beslissing op een verzoek om schade vergoeding is een besluit, of op grond van de wet (beleidsregel) of op grond van het beginsel • Op grond van een beginsel: zelfstandig schadebesluit Wordt vervangen door titel 4.5 Awb, na aanpassing van bijzondere wetgeving.

24. Het model tot nu toe

25. Beroep tegen zelfstandige schadebesluiten (1) Zelfstandig schadebesluit alleen appellabel als het samenhangt met een ander appellabel besluit De daarbij bevoegde bestuursrechter is ook bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen het zelfstandig schadebesluit Geen ingang bij bestuursrechter als schade is veroorzaakt door feitelijk handelen (ABRvS 7 juni 2006) Geen ingang bij bestuursrechter als het schadeveroorzakende besluit niet is aangevochten bij de bestuursrechter (CRvB 26 september 2003)

26. Beroep tegen zelfstandige schadebesluiten (2) Voor de bestuursrechter moet worden gekozen door uitdrukkelijk een besluit uit te lokken (ABRvS 7 juni 2006) Burgerlijke rechter handhaafde zijn bevoegdheid om kennis te nemen van vorderingen n.a.v. onrechtmatige overheidsdaad, onverminderd de mogelijkheid van het uitlokken van een zelfstandig schadebesluit en de mogelijkheid die 8:73 Awb biedt (HR 17 december 1999)

27. Rechtsmachtafbakeningsproblemen (1) Bestuursrechter heeft een beperkte rechtsmacht Appellabele besluiten en daarmee gelijkgestelde handelingen Kan niet gebieden een feitelijke handeling te verrichten of na te laten Schadevergoedingsbevoegdheid beperkt tot appellabele besluiten Schadevergoedingsbevoegdheid niet exclusief Burgerlijke rechter kan oordelen over schadevergoedingsvorderingen naar aanleiding van vernietigde besluiten Dus op dit punt dubbele rechtsmacht

28. Rechtsmachtafbakeningsproblemen (2) Vorderingen wegens schade die niet voortvloeit uit appellabele besluiten kunnen slechts aanhangig worden gemaakt bij de burgerlijke rechter Feitelijke handelingen (rechtmatig of onrechtmatig) Algemeen verbindende voorschriften • Gaat het om schade uit rechtmatige overheidsdaad, dan moet die worden getransformeerd naar een onrechtmatige daad Geen keuzevrijheid als eenmaal is gekozen Ook niet als de bestuursrechter een beroep tegen een zelfstandig schadebesluit ongegrond heeft verklaard Ook bestuursrechter conformeert zich aan het oordeel van de civiele rechter (ABRvS 20 april 2001)

29. Rechtsmachtafbakeningsproblemen (3) Formele rechtskracht Burgerlijke rechter houdt besluiten waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming meer openstaat voor rechtmatig • Geschillen over schadevergoeding naar aanleiding van zulke besluiten kunnen dus niet met succes op grondslag van 6:162 aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd (HR 28 maart 2008 (Asha)

30. Nadeelcompensatie

31. Grondslag nadeelcompensatie Art. 4:126: Algemene wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie op grond van de égalité Kern van de nadeelcompensatieregeling is lid 1: • Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe’ Dit betekent dat bijzondere regelingen moeten worden verwijderd of aangepast Bijvoorbeeld 6.1 Wro

32. Normaal maatschappelijk risico Bij dit criterium ‘gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.’ (Vaste jurisprudentie, zie o.m. ABRvS 27 april 2011, AB 2011, 150; 16 november 2011, AB 2012,43)

33. Voorbeeld normaal maatschappelijk risico Nadeelcompensatie in verband met weigeren Nbw-vergunning Er is sprake van ‘een dusdanige geleidelijke en voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de kokkelvisserij in de Oosterschelde, dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade die het gevolg is van een weigering van een vergunning op grond van dat beleid, binnen het normaal maatschappelijk risico valt.’ (ABRvS 27 april 2011, AB 2011, 150)

34. Andere wettelijke grondslagen Planschaderegeling: uitputtende regeling voor vergoeding schade in geleden door in art. 6.1 Wro genoemde besluiten Bouwvergunning niet als zelfstandige schadeoorzaak genoemd in art. 6.1 Wro Bij bouw- of omgevingsvergunning die valt binnen bestemmingsplan schade toegerekend aan bestemmingsplan; alleen beroep mogelijk op art. 6.1 e.v. Wro (ABRvS 16 maart 2005, AB 2007, 11).

35. Schadevergoeding

36. Oplossing bevoegdheidsproblemen Introductie uitgangspunt dat bestuursrechter en burgerlijke rechter exclusief bevoegd zijn te oordelen over bepaalde schadezaken Verminderen procedurele ingangen: zelfstandig schadebesluit is niet-appellabel (8:4 lid 1 sub f) en 8:73/73a zijn vervallen. Invoering van een bestuursrechtelijke schadeverzoekschriftprocedure

37. Bevoegdheidsverdeling Bestuursrechter exclusief (8:89 lid 1): Schadezaken op het terrein van CRvB Schadezaken op het terrein van belastingrechter Burgerlijke rechter (8:89 lid 2): Schadezaken op het terrein van ABRvS Schadezaken op het terrein van CBB maar: bij kleinere schadezaken (max. 25.000 euro) mag men ook kiezen voor de bestuursrechter Wordt het echt eenvoudiger?

38. Verzoekschriftprocedure Achtergrond: Verbetering toegankelijkheid bestuursrechter • In het normale bestuursrecht toetst de rechter het besluit op aanvraag • Straks meteen ingaan op het verzoek Toekomst: naast ‘besluitmodel’, meer verzoekschriftprocedures?

39. Bijzonderheden Plicht om eerst bestuur te benaderen (8:90 lid 2) Eisen verzoekschrift en behandeling van verzoek door de rechter, sluiten aan bij bestaande bepalingen h 8 Awb (8:92 en 8:94); Verjaringstermijn uit BW, specifieke regeling voor aanvang (8:93)