Introdução ao Estudo da Política e Planejamento Econômico

1. Introdução ao Estudo da Política e Planejamento Econômico Sílvia Helena G. de Miranda LES – ESALQ/USP Agosto/2013 LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

2. Bibliografia utilizada • * KON, A. Subsídios teóricos e metodológicos ao planejamento econômico público. NPP-EAESP/FGV. Relatório de Pesquisa n.12, 1997. 153p. Disponível em: www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/P00172_1.pdf. • * ROSSETTI, J. P. PolíticaeProgramaçãoEconômica (7a. Ed.) São Paulo: Atlas, 1991. Cap. 1, 4 e 5 • PEREIRA, L.C.BRESSER. Economia Brasileira. Uma Introdução Crítica. 2a. Ed. Editora Brasiliense. 1982. Cap. 23 • BALBIM Jr., A. Programação econômica e desenvolvimento local sustentável: análise da estrutura econômica, social, ambiental e institucional de Ilhabela/SP. Monografia.UFSC, Florianópolis, 2004. 117p. • MORAES, M.A.F.D.. Política e Planejamento Econômico. Material de aula – LES 685. 2002. (Slides) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

3. Roteiro de aula • Introdução: definições • Objetivos da Política Econômica • Problemas na Escolha e Conciliação dos objetivos selecionados e estabelecimento de Metas • O trinômio: Crescimento, Distribuição e Estabilidade Leitura para próxima aula LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

4. 1- INTRODUÇÃO • Nova visão sobre política econômica e sobre o planejamento econômico • Novas instituições: Agências reguladoras; PPP (parceria público-privada) • Na fronteira do desenvolvimento de instrumentos: Avaliação do impacto regulatório (RIA) – países da OCDE • Preocupação com transparência • Debate sobre o grau adequado da intervenção dos governos na economia – neoliberalismo x intervencionistas LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

5. Planejamento x planificação (Gastaldi, 2001) • Para promover sua programação socioeconômica, as nações democráticas e livres se utilizam de planejamentos: • implica a fixação de programas e metas, traduzindo-se num plano de ação, com prévia delimitação dos problemas e a formulação dos objetivos a serem alcançados • Nas economias autoritárias e centralizadas: planos de ação obedecem a técnicas de planificação: • Representa a coordenação total das forças produtivas, com a centralização dos meios de produção nas mãos do Estado. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

6. Dois tipos polares de sistemas de planejamento, segundo Kon (1997) • Vinculado às chamadas economias coletivistas: tipo soviético (desenvolvido sob o regime de Stalin, desde 1928) • Vinculados às economias de mercado: “tipo francês”, ou sistema de planejamento indicativo. • Modelo descentralizado, altamentedesconcentrado e baseado no mercado. Constitui-se em um sistema empírico (implementados com base no mundo real) e que influenciou o planejamento a partir da década de 60. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

7. Papel do Planejamento Econômico em economias capitalistas • Direcionar a acumulação para determinados setores prioritários, definidos em um diagnóstico: • A) Setores atrasados em relação aos demais (ex: industria de bens de capital na década de 70) • B) Setores com grande encadeamento para trás e para frente (industria automobilística); • C) Setores em que o pais tenha vantagens relativas (como a agricultura); • D) Orientar investimento para regiões mais atrasadas. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

8. Planejamento Econômico • “... o planejamento econômico, por um lado, se preocupa com a fixação de normas de conduta da intervenção governamental sobre a realidade econômica de uma sociedade, a partir de um juízo de valor, de uma ideologia dos agentes planejadores e de classes diversas de agentes econômicos que, de alguma forma, são afetados pela intervenção. Por outro lado, vale-se das observações empíricas e da descrição do mundo real a partir dessas descrições, para propor possíveis caminhos de implementação da intervenção” (Anita Kon, 1997, p.8). LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

9. Anita Kon, p. 11: “...as características básicas de um planejamento econômico público podem ser sintetizadas nos seguintes objetivos... • “a) estabelecer o papel do tempo no plano de ação, ou seja, a relação entre presente, passado e futuro; • b) definir os cursos alternativos de ação para os anos vindouros; • c) analisar os critérios de escolha entre as alternativas disponíveis; • d) antecipar as soluções para problemas previsíveis; • e) especificar as medidas de política econômica necessárias para remover os obstáculos que limitam o crescimento da renda e a mudança estrutural da economia” LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

10. Economia Positiva e Normativa • - Economia positiva = trata do que é, era ou será • Ex: “Quais são as medidas governamentais que reduzem o desemprego e quais as que evitam a inflação?”:positiva, pois pode ser respondida pelo conhecimento de observações empíricas, racionais e científicas. • - Economia normativa = trata do que deve ser • Ex: “Devemos dar mais importância ao emprego do que à inflação”:normativa, e passível de controvérsias; LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

11. Economia Normativa • Compete aos formuladores de Política e Planejamento Econômico: julgamentos de valor e escolhas dos objetivos possíveis e dos meios disponíveis para atingí-los • Vínculo direto com juízos de valor resultantes de posicionamentos filosóficos e culturais. • Há vinculações éticas e ideológicas em torno de proposições de política e de planejamento econômico • Ao estabelecer normas: têm que avaliar conseqüências e refletir sobre as melhores alternativas

12. A política econômica vista como parte de uma expressão mais ampla: a política pública. Fonte: Rossetti LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

13. Definição de Política Econômica • Política econômica: integra quadro mais amplo a que Donald Watson chama “política pública” - “uma expressão usada em sentido amplo, envolvendo todos os fins e aspirações gerais de uma sociedade moderna, assim como os meios que se empregam com o propósito de alcançá-los”. (Rossetti, 1993) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

14. Resumindo:Política Econômica é a atuação deliberada do governo, no sentido de que se alcancem objetivos de natureza econômica, consistentes com outros fins não necessariamente econômicos, definidos ao nível mais amplo da política pública. • Compete ao governo o manejo de instrumentos de ação econômica – fiscais, monetários, cambiais e de controle direto: visando alcançar os fins politicamente pretendidos. • Podehaveruso de variáveleconômicaparaproduzirresultadosnãoeconômicos (sociais, ambientais) • Atuação do governo pode ser baseadaemvariáveisnãoeconômicas, apesar dos objetivosseremeconômicos.

15. Definição de Programação Econômica • Se à política cabe a estruturação superior da ordem econômica, à programação, cabe a decomposição dos fins politicamente estabelecidos, valendo-se de relações técnicas definidas por sistemas matriciais de contas nacionais e de amplo conhecimento quantitativo sobre o sistema econômico em que será exercida a ação normativa. • Programação econômica consiste em uma complexa busca da combinação ótima para metas desagregadas a nível global, setorial e regional (grande número de variáveis e de alternativas) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

16. Plano ou Programa • Miglioli (1983): a programaçãopodeserrealizadaatravés de formasmaisespecificascomo um planoouprograma. • Na terminologiaadotadapeloBancoInternacionalpara a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD): • Plano = aplica-se à economiacomo um todo • Programarefere-se àorientação de umdeterminadosetor e • Projetos= usado paraorientação de um empreendimentoespecíficodentrode um setorqualquer. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

17. Compatibilidade interna das metas: • Se modernização agrícola for um objetivo da P.E., a programação deverá cuidar de toda seqüência de metas combinadas, capazes de apoiar logisticamente aquele objetivo: decompor este objetivo em conjunto de metas de segundo grau para provimento dos elementos necessários ao objetivo definido: • São necessários insumos modernos, equipamentos e recursos humanos treinados: • mas, as metas de produzir esses equipamentos devem estar coerentes com metas do setor siderúrgico e metalúrgico; as de insumos, com a indústria química e assim por diante. • Sem consistência recíproca entre as metas definidas: podem ocorrer pontos de estrangulamento.

18. Fatores extra-econômicos que afetam a implementação da programação LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

19. Uma síntese das definições e da hierarquização da política, da programação e do projeto econômico (Rossetti,1991) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

20. Etapas do processo de Planejamento (Balbim Jr., 2004) • Diagnóstico ou Levantamento de Dados • Lewis (1968) divide o diagnóstico em: a) levantamento das condições existentes; b) relação das despesas públicas propostas; c) projeção dos desenvolvimentos prováveis no setor privado; d) projeção macroeconômica da economia; e) reexame da política governamental. • Análise da economia a planejar; • Elaboração do plano; e • Implantação do plano.

21. No Brasil, a constituição de 1988: • Atribuições do governo quanto à: • Tributação e ao Orçamento; • OrdemEconômica e Financeira (princípios gerais da atividade econômica, política urbana,agrícola, fundiária e de reforma agrária e organização do sistema financeironacional); • Ordem Social (Seguridade Social, Educação, Cultura, Desportos,Ciência e Tecnologia, Comunicação Social, Meio Ambiente, Família, Criança,Adolescente e Idoso). • A Constituição exige para a organização e o controle das atividades públicas, e implementação dessas atribuições: • Plano Plurianual de Investimentos com vigência de 5 anos; • Lei de Diretrizes Orçamentárias, a ser aprovada no 1osemestre de cada ano; • Orçamento fiscal aprovado no 2osemestre.

22. Objetivos da política econômica e do planejamento: seleção, quantificação das metas e problemas

23. O Trinômio: Crescimento, Estabilidade e Distribuição • Apesar de classificações distintas: há convergência para este trinômio • A ênfase a cada elemento do trinômio e seus objetivos complementares, varia de país a país; e em cada um deles, conforme o período • O grau de ênfase a cada uma delas, é determinado por: • Considerações políticas e ideológicas – objetivos superiores da política pública • Condições conjunturais da economia • Estágio de desenvolvimento econômico do país LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

24. Pergunta-se: • O que deseja a sociedade, de um lado dados os problemas cotidianos, e de outro a sua escala de valores a preservar? • A que se propõem os dirigentes políticos? • A que diretrizes e objetivos se submete a política econômica em curso? LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

25. Seleção dos objetivos da P.E A determinação e hierarquização de objetivos depende de: • Domínio técnico-político-ideológico • Diferentes ideologias: diferentes objetivos e hierarquias • Variáveis conjunturais: problemas curto prazo • Visualização de transformações estruturais de LP LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

26. Classificação objetivos P.E. – uma Síntese Fonte: Rossetti, 1995, cap. 4

27. Expansão das encomendas do setor público ao setor privado MANUTENÇÃO DO NÍVEL DE EMPREGO Crédito para consumo Imposição de tarifas e barreiras à importação Elevação preços mínimos para agricultura Fonte: extraído de Moraes (2002).

28. Aumento Imposto Direto Redução da renda disponível setor privado Taxas reais negativas para reajustes salariais Estabilidade de Preços Aumento compulsório sobre depósitos à vista Redução Oferta Monetária Venda de títulos da dívida pública Fonte: extraído de Moraes (2002).

29. Melhorar repartição renda Cessa transferência Renda da agricultura p/ Outros setores Manutenção Preços Paridade Agricultura Redução Custos Produção Agrícolas Redução I.I. equipamentos e insumos agrícolas Fonte: extraído de Moraes (2002).

30. Problemas de Escolha e Conciliação dos objetivos da P.E • É essencial a escolha dos objetivos da política econômica, para que eles definam, em um dado momento, as metas da política e planejamento econômico! • Aspectos técnicos exigem solução: • não é possível alcançar simultaneamente todos os objetivos que a sociedade julga importantes! • Objetivos devem atender interesses legítimos de grupos de influência – poder de negociação (Poder de influenciar depende de estrutura interna, habilidade dos líderes, tradição, poder e ligações com formuladores da política econômica) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

31. Considerando que exista mais de um objetivo – Oi e Ok: • Objetivos independentes: a execução de k não implica existência de barreiras ou conflitos à simultaneamente alcançar i. • Ex: redução dos desníveis regionais e equilíbrio das transações correntes • Objetivos conflitantes: não há condições efetivas para que sejam simultaneamente realizados. • Ex: expansão de emprego e controle ortodoxo de inflação • Objetivos complementares: além de ser possível realizar k e i ao mesmo tempo, a execução de um auxilia a do outro. Objetivos se reforçam. • Ex: expansão de crescimento e aumento do emprego O grau das relações acima entre k e i depende da ênfase na sua execução: até certo limite podem ser complementares; podem se tornar independentes; e até conflituosas.

32. Quantificação dos objetivos: metas • Definição qualitativa dos fins da P.E.: escolha dos objetivos (o que se pretende alcançar) • Segue-se a quantificação dos objetivos escolhidos – que se transformam em metas dimensionáveis(quanto se pretende alcançar)! • Permite revelar melhor se há consistência e coerência (interna, externa e política) dos objetivos pretendidos; dos meios existentes e analisar as implicações práticas das metas fixadas. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

33. METAS • Fixação de níveis absolutos • Infra-estrutura: demanda futura provável + parcela não atendida da demanda presente efetiva. • Km de rede rodoviária e ferroviária; kW de potência instalada para energia elétrica; Barris/dia de petróleo e Litros/ano de álcool; t de capacidade de armazenamento • Determinação de taxas de variação • Exemplo: para adequar a poupança às necessidades básicas de investimento indica-se a % da renda agregada que deve ser poupada; • Indicação de limites de estabilização • Exemplo: metas de inflação e de superávit primário

34. O trinômio LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

35. 1 - Crescimento Econômico • Após a década 60: crescimento despontou como tema de ampla discussão. • Taxas de crescimento – indicadores de sucesso ou fracasso das P.E. dos países (ricos e pobres) • Crescimento visto como solução para: desemprego estrutural, desequilíbrio nas transações correntes com exterior, atenuação dos desníveis regionais e a melhoria, no LP, do perfil de redistribuição de renda e riqueza • Objetivo-síntese da P.E.: passou a condicionar a formulação da política e programação econômicas de grande número de países. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

36. Crescimento e Desenvolvimento • Consenso no conceito de crescimento: elevação persistente do produto nacional real ao longo do tempo. • Preocupação recente com os custos sociais e com os limites do crescimento – atualmente, Metodologia de Contas Nacionais da ONU incluem contas ambientais e associação de variáveis sociais • Formuladores das políticas e planejamento sempre enfatizaram os aspectos da expansão do nível de emprego, elevação da renda per capita e melhoria do bem-estar, como benefício social diretamente associado à promoção do crescimento LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

37. Quais fatores caracterizam a condição de desenvolvimento em um país? LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

38. Elementos que definem o processo amplo de desenvolvimento (Rossetti, 1995): • Crescimento do produto real per capita, desde que associado à gradual melhoria da estrutura de distribuição de renda e riqueza; • Redução dos bolsões de pobreza absoluta; • Elevação das condições qualitativas de saúde, nutrição, educação, moradia e lazer, a todas camadas sociais; • Melhoria dos padrões de comportamento no plano político, quanto à formação de lideranças e ética das relações entre grupos dirigentes, os de influência e a coletividade; • Melhoria dos padrões de combinação dos fatores de produção,não só no plano tecnológico, mas também no das relações que se estabelecem entre força de trabalho e detentores do capital; • Melhoria das condições ambientais, sejam resultantes de mudanças no padrão de exploração das reservas naturais, ou da eliminação de externalidades associadas à redução da qualidade de vida. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

39. Objetivos de uma política típica para desenvolvimento • Quanto ao crescimento • Adequação do tamanho e da estrutura da população • Modernização e ampliação da capacidade produtiva instalada • Exploração de reservas naturais sob a condição de preservação do meio ambiente • Adequação da infra-estrutura de apoio • Adequação da poupança ao processo de acumulação • Quanto à extensão social do crescimento • Remoção da pobreza absoluta • Melhoria das condições qualitativas de vida • Quanto ao processo de mudança cultural • Difusão dos benefícios do crescimento • Fortalecimento de lideranças conducentes ao progresso LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

40. 2 - Distribuição (ou Repartição) • Engloba 2 objetivos complementares: • Redução dos desníveis • Melhoria da estrutura da distribuição de renda e de riqueza • Estes diferem nos fins e nos meios de consecução • Causas (Rossetti, 1995): • Dos desníveis regionais: processos históricos e fatores geofísicos • Do grau de concentração da renda e riqueza: fatores institucionais; organização dos fatores de produção e estrutura da propriedade dos ativos LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

41. Desníveis regionais • Preocupações com os processos de distribuição foram introduzidas pelos modelos de crescimento de Cambridge*, mas não visaram aspectos regionais dos desníveis, e, sim a equanimidade entre taxas de contribuição dos fatores de produção para o crescimento e suas respectivas taxas de apropriação de renda. • Com o tempo, preocupação com a dimensão espacial – problemas de desigualdades em países com áreas extensas LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

42. Modelos de crescimento de Cambridge* • Ajustes nas variáveis reais: produto, emprego, estoque de capital, poupança e investimento. • Rudimentos de elementos de mercados financeiros • Modelos de crescimento que integram o processo de crescimento econômico com a distribuição de renda: característica ausente nos modelos clássicos! LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

43. Dean – década 30 e 40 – teoria da localização espacial do crescimento • Década 50: estudos derivados de teorias de localização industrial e formalização de problemas para aproveitamento das economias de escala resultantes:Guthrie e Lösch. • Década 60 - 3 fatores contribuíram para novas pesquisas: • Modelos de desagregação das Contas Nacionais: estudos de transações entre regiões – Isard, Richardson e Leontief • Intensificação dos processos de urbanização: estudos sobre a distribuição e crescimento das cidades, como pólos diferenciadores de crescimento – Duncan, Thompson • Teoria do crescimento incorporou a possibilidade de implantação de pólos de crescimento privilegiando regiões mais carentes e incorporando variáveis locacionais nos modelos macroeconômicos de acumulação – Perroux (teoria da polarização), Friedmann e North (modelos locacionais) LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

44. Explicações para desníveis regionais e razões que dificultam sua atenuação • Clássica teoria dos efeitos regressivos (back wash effects) e dos efeitos propulsores (spread effects) de Myrdal é uma possível explicação: • As diferenças regionais de desenvolvimento, apesar das causas históricas, sociológicas, políticas e econômicas, têm como causa primária a diversidade de recursos naturais. • Na maior parte dos países: processo inicial de crescimento econômico ocorreu mais intensamente nas regiões melhor dotadas de recursos naturais. • Um único fator geo-econômico pode originar o processo de desnivelamento. Ex: região com abundância de energia, proximidade com zona portuária etc que podem gerar pólos de desenvolvimento que atraem recursos de outras regiões. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

45. As migrações internas para o pólo dinâmico (humanas e de capital) são os meios pelos quais o processo cumulativo ocorre – geram efeito regressivo nas regiões afastadas do pólo e efeitos propulsores neste. • Efeitos regressivos: migração humana da faixa etária produtiva • Estudos mostram que se o sistema bancário não atuar adequadamente, pode se tornar um dreno das poupanças das regiões menos dinâmicas para os pólos, onde há melhores possibilidades de retorno. • Ainda, mais atraso na infra-estrutura para saúde e educação –transfere-se também para padrões culturais. LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

46. Desigualdade de renda e riqueza: causas • Estágios de desenvolvimento • Padrões atuais e passados do crescimento econômico • Dualidades na estrutura econômica • Padrões de acumulação • Direitos de propriedade e à sucessão hereditária • Atributos individuais: se as rendas fossem distribuídas somente em função de atributos individuais e em nada dependessem da forma como se processam as sucessões hereditárias, a distribuição final provavelmente teria forma de curva normal (Watson, apud Rossetti, 1991) • Mobilidade social • Formas de acesso às oportunidades • Tipo de ênfase que a P.E. do governo deu ao longo do tempo aos objetivos de distribuição LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

47. Dualidade na estrutura econômica • Alguns autores defendem que a concentração é tanto maior, quanto maior a dualidade entre as formas tradicional e moderna de crescimento • É mais elevada também quando a estrutura moderna emergiu não de processos naturais de maturação tecnológica dos setores preexistentes, mas se sobrepuseram a estes. • Os saltos no processo de inovação levaram a surgimento de descontinuiddes tecnológicas entre os setores recém-incorporados e os preexistentes • Mão-de-obra: oferta qualificada ou não qualificada - LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

48. Atenuação dos desníveis e desigualdades • As políticas de distribuição também têm caráter estrutural e, portanto, só a longo prazo podem ter resultados significativos. • Processos voltados à evolução das instituições • Dependem da ideologia política dominante: • “os objetivos de repartição estão intimamente relacionados com a configuração política dos governos”. (Kirschen, 1975). LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

49. Intervenções diretas do governo. Quadro de objetivos para política típica de repartição • Quanto aos desníveis regionais • Integração nacional e melhoria do equilíbrio espacial do processo de ocupação • Estimulação dos efeitos propulsores e contenção dos efeitos regressivos do crescimento regionalmente diferenciado • Intensificação de pré-investimentos nas regiões carentes • Regionalização dos investimentos • Diferenciação dos objetivos de extensão social do crescimento e de promoção de mudanças culturais • Criação de órgãos regionais de fomento • Quanto à repartição da renda e da riqueza • Facilitação do acesso à infra-estrutura social • Ampliação do sistema de transferências do setor público • Subordinação (total ou parcial) dos investimentos à melhoria da estrutura de repartição • Equalizar oportunidades • Distribuição mais igualitária da propriedade e da riqueza • Modificação da estrutura funcional de apropriação de rendas • Mudanças institucionais LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda

50. 3. Estabilidade • Diferença básica dos objetivos de crescimento e distribuição: adoção de medidas que conduzam, no curto prazo, ao crescimento estável, a preços estáveis e ao equilíbrio nas transações externas. • São objetivos conjunturais! • Instabilidade no Crescimento: • Processo descontínuo – fases de expansão e fases de recessão ou estagnação • Parece haver caráter cíclico no processo de crescimento. • Flutuações cíclicas se propagam para além das fronteiras dos países em que se originam LES 685 - PPE Profa. Silvia Miranda