Prof. Andreas Ladner Assistant: Nils Heuberger Cours à choix, trimestre d’hiver 2009

1. Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux2. Le fédéralisme d’exécution Prof. Andreas Ladner Assistant: Nils Heuberger Cours à choix, trimestre d’hiver 2009

2. Le fédéralisme d'exécution Le fédéralisme d'exécution a pris le dessus dans la seconde moitié du XXe s. Ainsi, la Confédération se borne à légiférer et laisse le soin d'appliquer les lois aux cantons, qui les adaptent aux conditions et habitudes locales. Vu les fortes disparités démographiques, économiques et administratives entre les cantons, le risque existe qu'une loi fédérale soit interprétée différemment, voire qu'elle ne soit pas appliquée dans tel ou tel canton. Sous cette forme, le fédéralisme crée des interdépendances: pour réaliser la plupart de ses programmes, la Confédération a besoin des cantons, lesquels veulent être indemnisés pour l'activité qu'ils déploient à son service. Ce système engendre une interpénétration des trois échelons de l'Etat fédéral, des flux financiers complexes et un enchevêtrement inextricable des compétences. http://www.dhs.ch/externe/protect/textes/f/F10342-1-17.html

3. «Dans ce domaine, le fédéralisme n'a pas sa place»

4. www.bfm.admin.ch/themen/rechtsgrundlagen/weisungen_und_kreisschreiben/asylgesetzwww.bfm.admin.ch/themen/rechtsgrundlagen/weisungen_und_kreisschreiben/asylgesetz

5. Littérature Kissling-Näf, Ingrid und Sonja Wälti (2006). „Der Vollzug öffentlicher Politiken“, in: Klöti, Ulrich et al. (Hrsg.). Handbuch der Schweizer Politik. Zürich: NZZ. 4. Auflage. S. 528-551.

6. Programmes de recherches importantes: • NFP 5: Problèmes régionaux en Suisse, notamment dans les zones de montagne et les zones frontalières (Fischer und Brugger 1985) • NFP 6: Les processus de décision dans la démocratie suisse (Linder 1987) • NFP 27: Les effets des mesures étatiques (Bussmann et al. 1997, Bussmann 1995a/b)

7. Distinction: Le système suisse et le système américain • Aux Etats Unis le gouvernement central peut compter sur sa propre administration dans la mise en œuvre de sa politique • En Suisse (en Europe), le gouvernement central dépend largement des cantons et des communes -> fédéralisme coopératif (après 1960)

8. La mise en œuvre • = processus de l’application d‘un programme politique • Analyse des politiques publiques: La mise en œuvre est la phase après la programmation (législation) dans le cycle des politiques publiques (agenda-setting – articulation – décision – mise en œuvre – évaluation).

9. Une nouvelle façon de voir les choses • On commence à comprendre la mise on œuvre en tant que processus social pendant lequel un grand nombre d’acteurs essayent de faire valoir leurs idées, attentes et intérêts (Linder 1987: 217). Les lois, les ordonnances et les autres prescriptions sont dans une large mesure des offres normatives que les différents acteurs peuvent utiliser pour des buts variables • Avant: applications des lois!

10. Activités diverses • Concrétisation du programme • Choix des instruments • Mise en place de l’infrastructure nécessaire • Définition des groupes cibles • Mise à dispositions des ressources (Inputs) • Application des normes légales et transformation des normes en prestations administratives (Outputs)

11. Les questions qui intéressent l’analyse des politiques publiques • L’objet et le caractère des politiques publiques (quoi?) • Le fonctionnement et les effets d’une politique publique (comment?) • Les éléments responsables du résultat (pourquoi) • Les réactions des groupes-cibles (outcome?) et l’impact direct et indirect des activités étatiques (impact?)

12. Concrétisation et application • La concrétisation normative • Les lois laissent souvent une grande marge de manœuvre au pouvoir exécutif • L’application des lois et ordonnances • Etape ni mécanique ni anodine • Les cantons sont des organes d’exécution et de programmation

13. Trois sortes de mise en oeuvre • Mise en œuvre par les cantons (la plus répandue) • Mise en œuvre par des acteurs para-étatiques • Co-gouvernance

14. La mise en œuvre par les cantons (1) Règles juridiques • Confédération domine dans la phase d’élaboration des lois et des textes d’application • Cantons s’occupent de la législation complémentaire et de l’exécution proprement dite • Souvent, division du travail pas aussi nette (dominance de la Confédération pour la protection civile, dominance des cantons dans l’économie de l’énergie ou bien les lois cadres qui délègue une grande partie de la concrétisation de la législation aux cantons) Kriesi (1998: 62)

15. La mise en œuvre par les cantons (2) Moyens financiers et organisationnels • Délégation de tâches traditionnelles de l’Etat  pas de mesures administratives particulières • Nouvelles obligations imposées par la Confédération aux cantons  nouvelle administration cantonale • Contributions financières et collaboration étroite entre Confédération et cantons (<- RPT) Kriesi (1998: 63)

16. Diversité et déficits de mise en oeuvre Constat • Accent sur l’autonomie des cantons diversité extraordinaire de mise en œuvre, voire déficits ( la capacité administrative des petits cantons mise en question) • La mise en œuvre n’est pas un processus linéaire, top-down, mais un processus politique, interactif, complexe, incertain

17. Diversité/déficits de mise en œuvre (2) Les mesures / signes de la diversité • Degré d’uniformité des résultats • Cas de résultats contrastés sont les plus fréquents. Exemple: acquisition de biens immobiliers par des étrangers, réduction des primes d'assurance-maladie • Degré d’efficacité / d’impact • Absence, insuffisance ou retard dans la mise en œuvre. Exemple: environnement, aménagement du territoire • Expérimentation • Semble développée dans les domaines complexes. Exemple: protection des marais, politique de la drogue

18. Analyse explicative de la diversité Caractéristiques du programme politico-administratif • Délimitation floue des compétences • Type de programme fédéral • Programme régulatif, incitatif ou persuasif • Degré de contrainte du programme fédéral: lois-cadres, objectifs contradictoires  grande marge de manœuvre pour les cantons • Exemple: acquisition d'immeubles par les étrangers (cas typique) • Disparités encore plus grandes si absence de programme fédéral . Exemple: mesures en matière d’économie d’énergie

19. Analyse explicative de la diversité (2) Constellation d'acteurs • Structure de mise en œuvre • Inefficiences, à cause des problèmes de coordination horizontale aux deux niveaux • Arrangements politico-administratifs • Type de réseau politique (rapports de force) Caractéristiques des cantons • Capacités administratives • Taille et degré de professionnalisation des services cantonaux concernés, hétérogénéité des cantons • Priorités politiques • Non suffisamment prises en compte par la Confédération lors de l'élaboration des lois  moindre adhésion des cantons  déficits de mise en oeuvre

20. Analyse explicative de la diversité (3) Facteurs exogènes • Catastrophe naturelle ou événement climatique • Crise financière Appréciation subjective du problème principal • Confédération: hétérogénéité des cantons • Cantons: non respect par la Confédération des intérêts des cantons et des aspects de mise en oeuvre  Nécessité d’une meilleure prise en compte des cantons dans l’élaboration des lois

21. L’étude de Silja Häusermann (Cahier de l'IDHEAP 209): La libéralisation des marchés publics cantonaux en Suisse Au cours de la dernière décennie, sous l‘influence de l‘environnement international, diverses réformes législatives au niveau fédéral et cantonal ont conduit à l‘ouverture à la concurrence des adjudications des marchés publics cantonaux. Ces réformes constituent pour la plupart des cantons un changement fondamental des pratiques d’adjudication antérieures qui tenaient à favoriser les soumissionnaires locaux et à limiter la concurrence. Est-ce que les cantons sont disposés et capables de s’adapter aux impulsions provenant du niveau international. LMI: Loi fédérale sur le marché intérieur; AIMP: Accord intercantonaux sur les marchés publics

22. Chapitre 5: L’application des dispositions dans les cantons H5a: Plus la capacité administrative d’un canton est élevée, plus il investira dans la surveillance de la mise en oeuvre et dans l‘information, la formation et l‘encadrement des fonctionnaires adjudicateurs. H5b: Plus un canton investit des ressources dans la surveillance de la mise en œuvre, dans l’information, la formation et l’encadrement des fonctionnaires, plus la pratique d’adjudication sera ouverte et transparente.

23. Cadre d’analyse Capacité administrative du canton -> Organisation administrative de l’adjudication des marchés publics -> Ouverture effective (pratique d’adjudication, output) -> Ouverture effective (résultat, outcome)

24. Indicateurs Indicateur capacité administrative: taille du canton Indicateurs organisation administrative: ressources dans la surveillances de la mise en œuvre, dans l’information, la formation et l’encadrement des fonctionnaires Indicateurs output: pratiques de publications, le choix des critères d‘adjudication, le poids attribué au prix, listes permanentes etc. Indicateurs outcome: proportion de soumissionnaires extra-cantonaux, l‘évolution des prix

25. Méthode d‘analyse et données • Sélection des cantons (BE, VD, FR, VS) • Sources des données: • Quatre entretiens avec des personnes-clé du domaine des marchés publics de chaque canton • Enquête par questionnaire auprès de quatre entités cantonales (routes nationales, routes cantonales, bâtiment, achats en matériel informatique) • Analyse des publications d’appels d’offres

26. Les résultats • Les efforts d‘harmonisation ont plutôt tendance à mener les cantons à une relative fermeture des marchés. • Il y a un lien entre la capacité administrative et les ressources investies dans l‘information, la formation et l‘encadrement des adjudicateurs (H5a), mais il y a aussi d’autres facteurs (préférences, culture, tradition) • L’évidence empirique ne soutient pas un lient direct entre l’investissement en ressources et le degré de l’ouverture et de transparence des pratiques d’adjudication (H5b)

27. Les résultats sur le outcome • La concurrence intercantonale (internationale) reste faible à l‘heure actuelle • Très peu d‘acteurs constatent un effet sur le prix

28. Le résultat tout court Même si des réformes ont pu être atteintes rapidement, les pratiques d‘adjudication cantonales continuent à diverger considérablement et l‘ouverture effective des marchés publics reste à l‘heure actuelle très limitée.