Robert Zbíral 7. února 2011

1. Normotvorba v Evropské unii po rozšíření v roce 2004Poznatky založené na analýze dat o přijaté legislativě Robert Zbíral 7. února 2011

2. Úvod • normotvorba- zde chápáno ve smyslu analýzy legislativního procesu a jeho výstupů • důležitost výzkumu evropské úrovně normotvorby • výzkumná otázka: „Skutečně rozšíření přineslo výrazné změny co do způsobu přijímání, kvality a kvantity legislativy?“

3. Rámec výzkumu • závislé proměnné: • efektivita legislativního procesu • legitimita legislativního procesu • hypotézy (s ohledem na rozšíření): • zvýšení počtu aktérů při vyjednávání negativně ovlivní efektivitu rozhodovacího procesu (hrozba zablokování) • poznatky teorie her • nutnost zohlednění širšího okruhu zájmů negativně ovlivní kvalitu a kvantitu legislativních výstupů • hrozba dominance hlavních aktérů- zjednodušení rámce jednání • tlak na zachování efektivity povede k opouštění některých dosud platných neformálních pravidel s dopadem na legitimitu • napětí mezi požadavkem na formalizací jednání a vyšším využívání zákulisních řešení

4. Rozšíření jako hrozba?

5. Rámec výzkumu • nezávislé proměnné: • kvalita a kvantita legislativních výstupů (hrubá data) • dosavadní poznatky z jiných výzkumů a od účastníků jednání • data • legislativní proces v EU jako blackbox? • databáze Eurlex, Prelex, Rejstřík dokumentů Rady: zdroj ohromného množství dat o procesu i přijatých aktech • ale nutno brát do úvahy (omezení) • oficiální vs reálný záznam událostí • záznamy pouze o přijatých aktech (odmítnuté jakoby neexistují) • jak zhodnotit důležitost rozhodnutí (pouze legislativní/nelegislativní) • často rozdílné výsledky, i když zdroj dat stejný • zpracování hrubých dat do datasetů

6. Dataset- Settembri (2007)

7. Dataset- Zbíral/Mešťánková/Hlista (2010)

8. Aktéři: Komise • změny po nástupu Barrosa • program „méně regulace, lepší výsledky“ • politizace, liberální orientace • kontinuita při druhém mandátu • vnitřní struktura- reakce na rozšíření • role předsedy • systém pracovních skupin • plénum zatlačeno do pozadí • pouze 1 % návrhů diskutováno na kolegiu • nikdy se zatím nehlasovalo • problematické zapojování úředníků z nových MS • k prosinci 2010 18,2 % úředníků • v důležitých částech administrativy ještě horší

9. Aktéři: Parlament • změn není příliš • zůstává silný vliv pol. skupin • PES a EPP udrženy v „západní ideologii“ • ALDE pivotní (EP 2004-2009) • poslanci z nových MS přináší o něco více nacionalismu • ovšem poevropšťování (socializace) • obecně malý vliv nově příchozích • hlavní funkce i pravomoci v rukou starých harcovníků • nastala změna po roce 2009?

10. Aktéři: Rada • udržuje nejsilnější pozici v inst. rámci • největší obavy z následků rozšíření a zablokování • přijaty Pracovních metod rozšířené Rady • snaha o zjednodušení jednání • větší formalizace • silnější role předsednictví • velké rozdíly podle druhu projednávané otázky (sektoru) • nové MS • bruselští zástupci se rychle adaptovali a celkem zapadli • problém spolupráce mezi nimi a národní úrovní (strategie nulových zájmů) • v administrativě Rady malé zastoupení

11. Aktéři: Rada • rozdělení Rady? • nedochází k vytváření stabilních „koalic“ • potvrzeno výsledky při hlasování • nikdo není dlouhodobě v menšině • dochází ale k formování vzorů spolupráce • nižší úrovně Zdroj: Naurin 2007, s. 16.

12. Aktéři: Rada • která úroveň rozhoduje? • prac. skupiny - Coreper – ministři • kde je dosaženo konečného rozhodnutí • na kterém stupni byl nejvýše návrh diskutován • administrativa vs politika • dopady na legitimitu Zdroj: Häge 2008, s. 553.

13. Legislativa- kvantita • návrhy Komise • pouze malé změny • méně regulace?

14. Legislativa- kvantita • celkový počet přijatých konečných legislativních aktů • přijato Radou či Radou s EP • vysvětlení situace 2004/2005

15. Legislativa- kvantita • použitá hlasovací procedura u návrhů konečných legislativních aktů • stále více voleny právní základy umožňující QMV

16. Legislativa- „kvalita“ • důležitost aktů • srovnání počtu přijatých aktů před a po rozšíření (změna v %)

17. Legislativa- „kvalita“ • průměrná délka (počet slov) legislativních aktů • srovnání před a po rozšíření u různých kategorií (v %)

18. Analýza procesu • průměrná délka přijetí aktu (od návrhu Komise až po podepsání) • srovnání před a po rozšíření u různých kategorií (v %) • u důležitých aktů v současnosti v průměru 890 dnů, u spolurozhodování 735 dnů

19. Analýza procesu • v které fázi spolurozhodování akt přijat • jasný trend k 1. čtení • využití neformálních nástrojů- trialog • posilují hlavní aktéři • dopady na legitimitu

20. Analýza procesu • délka přijetí návrhů schválených v 1. čtení

21. Analýza procesu • délka přijetí návrhů u spolurozhodování (všechna čtení)

22. Analýza procesu • konsenzus v Radě • počet konečných legislativních aktů podléhajících QMV přijatých konsenzem (v %) • přes zvýšení počtu aktérů kultura konsenzu neohrožena • dopady na efektivitu a transparentnost

23. Analýza procesu • prohlášení (součást zápisů z jednání Rady) • sui generis nástroj • vícero funkcí • odůvodnění hlasování • nahrazuje nesouhlas (stále více po rozšíření) • upozornění na možnost problémů s implementací • indikace postojů do budoucna • interpretace částí právního aktu • zpřehledňují i znepřehledňují legislativní proces • problematické z hlediska právní jistoty

24. Analýza procesu • celkový počet prohlášení učiněných v Radě

25. Analýza procesu • hrozby prohlášení • Prohlášení Itálie „Italská delegace, která si nepřála bránit v dosažení konsensu o těchto závěrech, formálně vyjádřila svoji nespokojenost s obsahem kompromisního znění …, které nakonec navrhlo předsednictví.“ • Itálie hlasovala pro návrh • ----- • Prohlášení Francie „Čl. 2 odst. 2 nařízení Rady nevede nutně k daňovému zvýhodnění společného podniku, na nějž se vztahují právní předpisy Společenství v daňové oblasti i příslušné vnitrostátní daňové předpisy.“ • Prohlášení Německa „Německo poukazuje na to, že z čl. 2 odst. 2 nařízení Rady nevyplývá žádné daňové zvýhodnění společného podniku; na společný podnik se tudíž vztahují obecné právní předpisy Společenství v daňové oblasti nebo příslušné vnitrostátní daňové předpisy.“

26. Závěr • odpověď na VO: „Po rozšíření nedochází na základě vnějších pozorování ke změnám ve způsobu přijímání, kvalitě ani kvantitě legislativy“, ale • efektivita • širší využití QMV- snadnější dosažení konsenzu v Radě • aplikace neformálních forem vyjednávání • významnější role „opinion leaders“, využití nedostatku zájmů • dopady hlavně na významné právní akty • délka aktů, délka projednávání • legitimita • napětí: neustálá snaha o otevírání se, ale jde proti efektivitě • hrozby: • neformální přístupy k jednání (navenek pouze potvrzení bez diskuze) • nástroje jako prohlášení, trialog, úřednické rozhodování • utajování vlastních zájmů (následek aplikace konsenzu a nástrojů jako je logrolling)- nejsou vítězové a poražení