Diritto degli enti locali e regionali

1. Diritto degli enti locali e regionali L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI NEGLI ENTI LOCALI ITALIANI Antonio Merenda

2. LA COSTITUZIONE DEL 1948 Il principio di parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative • Funzioni degli enti locali estranee alle competenze legislative e amministrative delle Regioni: le funzioni proprie (ex art.128 Cost.) • Funzioni esercitate dagli enti locali in materie regionali (delega) o diretta attribuzione del legislatore statle (ex art 118 Cost) • Compiti del Comune per servizi di competenza statale (art.5 e art.97 Cost.)

3. IL DPR 616 DEL 1977 • Attua la possibilità di attribuire direttamente agli enti locali le “funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale” nell’ambito delle materie regionali • Ridefinizione dell’ambito delle attività locali, secondo un articolazione “per settori organici” : servizi sociali, sviluppo economico, assetto ed utilizzazione del territorio

4. LA LEGGE 142 DEL 1990 • Esercizio delle funzioni (e servizi) in forma coordinata che non presuppongono alcuna struttura giuridica ed organizzativa stabile e dotata di una distinta personalità giuridica • A tale scopo vengono individuati strumenti • contraddistinti da caratteri di flessibilità e di adattabilità alle concrete esigenze in loco (superamento della rigidità del consorzio) quali: > LE CONVENZIONI: rapporti orizzontali tra enti locali tendenzialmente di pari livello (carattere funzionale) > GLI ACCORDI DI PROGRAMMA: rapporti verticali tra enti di diverso livello (autocoordinamento tra sogg divers

5. IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO DEL 1997 • Ricomprensione dei concetti di trasferimento,delega o attribuzione i un unico concetto di “conferimento di funzioni” (l.59,1997,art.1, comma 1) • Riferimento del suddetto conferimento a “tutte le funzioni e compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità” (l.59,1997,art.1,comma 2) godendo di potestà normativa in ordine alla “disciplina dell’organizzazione e svolgimento” delle stesse da parte di qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o periferica

6. IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO DEL 1997 • I principi fondamentali del conferimento sono: sussidiarietà, cooperazione, responsabilità e unicità dell’amministrazione, adeguatezza, differenziazione, copertura finanziaria, autonomia organizzativa e regolamentare

7. IL D.LGS. 112 DEL 1998 • Richiamo agli assetti delle competenze locali (DPR 616,1997) nei principali “settori organici”: • Sviluppo economico e attività produttive (vale a dire commercio, artigianato, industria e sportello per le attività produttive, energia, turismo, agricoltura, mercato del lavoro • Territorio,ambiente e infrastrutture (urbanistica, ambiente, viabilità, acquedotti, lavori pubblici, trasporti e circolazione stradale, protezione civile, catasto) • Servizi alla persona e alla comunità (tutela della salute, servizi sociali, istruzione e assistenza scolastica, polizia locale, beni e attività culturali)

8. LA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2001 • Superamento del concetto di parallelismo delle funzioni amministrative e legislative in capo alle Regioni, di delega e utilizzazione di uffici la parte delle Regioni nei confronti degli enti locali di “funzioni di interesse locale” (competenza statale trasversale) attribuite direttamente dalla legge statale: costituzionalmente,dunque, la distribuzione delle funzioni amministrative fa capo in via prioritaria ai Comuni. • Il principio che sorregge e guida tale impostazione è quelli di sussidiarietà, a sua volta connesso e modulato dai principi di adeguatezza e differenziazione (art.118 Cost.)

9. LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 DEL 2003 • Nel definireuna serie di elementi di attuazione della riforma costituzionale del Titolo V, la legge 131 ha delegato al Governo il compito di individuare le funzioni fondamentali “in modo da prevedere […] la titolarità di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente” per ciascun livello di governo locale. • In sostanza, il principio di sussidiarietà induce il legislatore delegato a partire dal basso, nell’allocazione, ma valutando realisticamente le diversità delle situazioni e la idoneità di ciascun livello a reggere la gestione di una funzione. Tenendo conto, per di più, sia dei livelli di gestione associata tra Comuni che del principio di leale collaborazione tra i vari livelli di governo (art.120, Cost.)

10. LE FUNZIONI NELLA LEGGE 131 DEL 2003 • Tali funzioni devono essere individuate, in base ai criteri di delega, valutando primariamente: - le caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente (TIPICITA’); - la natura essenziale e imprescindibile delle funzioni rispetto alle esigenze di funzionamento dell’ente,nonché ai bisogni primari della comunità (ESSENZIALITA’); - le funzioni già radicate storicamente nell’esperienza di Comuni e Province (STORICITA’);

11. I SERVIZI PUBBLICI LOCALI • Risale agli inizi del ‘900 la prima disciplina (“legge Giolitti” del 1903) degli interventi degli enti locali nell’ambito dei servizi a rilevanza economica e sociale. Una disciplina che si legittimava (e disciplinava) sottoponendo a vincoli e controlli il fenomeno della municipalizzazione che si era diffuso spontaneamenrte…

12. IL TESTO UNICO N.2578 DEL 1925 E IL DPR N.902 DEL 1986 • Di regola, alla gestione dei servizi assunti direttamente, l’ente locale provvedeva mediante aziende speciali, che, pur prive di personalità giuridica disponevano di una propria autonomia amministrativa, e della “capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine e di stare in giudizio per le azioni che ne conseguono” • Del resto, all’amministrazione di pubblici servizi Comuni e Province potevano comunque provvedere, senza dar luogo ad aziende speciali, mediante gestione diretta “in economia”, concessione a privati e più tardi (1986) società a partecipazione azionaria degli stessi enti locali

13. IL TESTO UNICO N.2578 DEL 1925 E IL DPR N.902 DEL 1986 • In sostanza, tutta la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento dell’azienda si basava su un bilanciamento tra spazi di autonomia tecnica e amministrativa ed elementi di solido raccordo con gli organi di governo del Comune (fino agli anni 80?)

14. I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE 142 DEL 1990 IL PRINCIPIO: • Comuni e province provvedono, nell’ambito delle proprie competenze, alla gestione di servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali

15. I SERVIZI LOCALI NELLA LEGGE 142 DEL 1990 LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI (ribadite nel t.u.del 2000, art.113): • gestione in economia • in concessione a terzi • a mezzo di azienda speciale • a mezzo di istituzione • a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale • a mezzo di società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria

16. IL TESTO UNICO DEL 2000 • Disciplina specifica che, oltre al riordino, ha badato a promuovere il miglioramento della qualità dei servizi pubblici locali, assicurare la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, anche tramite le loro associazioni, alle procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi • A questi scopi sono preposte le c.d. carte dei servizi adottate nel quadro di atti di indirizzo e coordinamento mediante intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali)

17. L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE 448 DEL 2001 • Nella finanziaria del 2002 fu recepita la sollecitazione dell’Unione Europea basata sulla ditinzione tra: • Servizi non industriali per i quali rimaneva inalterata la gamma di forme di gestione previste dalla l.142 del1990 ex art.22 nonchè dal testo unico del 2000 ex art.113 • Servizi industriali per i quali questa gamma si restringeva sulla base di una distinzione tra: - PROPRIETA’ DELLE RETI E DEGLI IMPIANTI (possibilità di conferimento a società a partecipazione maggioritaria degli enti locali)

18. L’ARTICOLO 35 DELLA LEGGE 448 DEL 2001 - Per la GESTIONE DELLE RETI STESSE, si manteneva la possibilità di scelta tra gara e afidamento diretto a società di capitali a partecipazione maggioritaria degli enti locali - Per l’EROGAZIONE DEL SERVIZIO, si ammetteva soltanto l’affidamento a società di capitali, scelte tramite prcedure di evidenza pubblica con esclusione di quelle titolari (anche all’estero) di affidamenti diretti • Restava insoluto, al contempo il problema dei termini di cessazione delle precedenti concessioni e dell’individuazione degli stessi servizi industriali!!!

19. IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL 2003 • Viene sostituita la distinzione tra servizi industrali e non con quella tra servizi economici (servizio a carico dell’utente) e non economici privilegiando, ora, non tanto la liberalizzazione dei servizi, quanto la scelta degli enti locali…

20. IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL 2003 • Per i primi si prevede il cnferimento del servizio a: - SOCIETA’ DI CAPITALI, individuate a mezzo di gare con procedura ad evidenza pubblica - SOCIETA’ A CAPITALE MISTO PUBBLICO-PRIVATO, nelle quali il socio privato scelto con gare tramite p.e.p. - SOCIETA’ A CAPITALE INTERAMENTE PUBBLICO a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti che la controllano

21. IL RIPENSAMENTO NEL DECRETO LEGGE 269 DEL 2003 • Per i secondi si è circoscritto l’affidamento diretto a società partecipate da enti locali alle medesime circostanze di controllo analogo a quello sui propri servizi e dell’attività prevalente per gli enti partecipanti

22. I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004 • Gli assetti ora descritti sono stati oggetto dell’esame della Corte costituzionale, che ne ha vagliato la conformità al Titolo V della Costituzione nella sentenza 272 del 2004 ricostruendo il quadro delle competenze in questi termini: • per i servizi a rilevanza economica - la legislazione statale non può,in linea di massima, intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non trattandosi di diritti civili e sociali - non può neppure intervenire per stabilire “funzioni fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non potendosi considerare la gestione di questi servizi “esplicazione di una funzione propria e indefettibile dell’ente locale”

23. I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004 • per i servizi a rilevanza economica - la legislazione statale non può,in linea di massima, intervenire per stabilire i “livelli essenziali” (art.117,c.2) non trattandosi di diritti civili e sociali (mentre per i servizi privi di tale rilevanza la legislazione statale può stabilire” i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civi e sociali” - non può neppure intervenire per stabilire “funzioni fondamentali di Comuni, Province..” (art.cit.,lett p), non potendosi considerare la gestione di questi servizi “esplicazione di una funzione propria e indefettibile dell’ente locale”

24. I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004 - può,invece, dettare norme a “tutela della concorrenza” limitandosi a disposizioni di carattere generale su modalità di gestione e affidamento dei servizi (a differenza dei servizi privi di rilevanza economica) - queste disposizioni devono comunque rispettare criteri di proporzionalità e adeguatezza rispetto agi obiettivi perseguiti (la concorrenza è una materia trasversale che può tocare anche competenze Regionali o concorrenti)

25. I SERVIZI LOCALI DOPO LA SENTENZA 272 DEL 2004 • Per i servizi privi di rilevanza economica si configura, dunque, un significativo “spazio per una specifica ed adeguata disciplina regionale ed anche locale” che non può essere legittimamente compresso. Assumono, così, un rilievo centrale le discipline stabilite dalle leggi regionali stabilite da statuti e regolamenti regionali