Emanuele Ranci Ortigosa Direttore scientifico IRS Roma,CNEL 12 Febbraio 2009

1. Osservatorio nazionale sull’attuazione della legge 328/2000Crisi economica, povertà ed esclusione sociale: la necessità di un piano nazionaleI LIVELLI ESSENZIALI PER UNA POLITICA DI INCLUSIONE SOCIALE: FABBISOGNI E STRUMENTI PER CONTRASTARELA POVERTA’ MINORILE Emanuele Ranci Ortigosa Direttore scientifico IRS Roma,CNEL 12 Febbraio 2009

2. Traccia dell’intervento • Povertà, povertà economica, minori • Italia ed Europa: contro la povertà, quante risorse, con quale efficacia? • Povertà e politiche di contrasto in Italia • Politiche di contrasto alla povertà e politiche per la famiglia • Un piano di intervento contro la povertà delle famiglie con figli minori RISM • I livelli essenziali RISM

3. Quale povertà • E’ fenomeno complesso, a più dimensioni • Più fattori concorrono a generarla,superarla o cronicizzarla • Viene descritta privilegiando la dimensione economica, con indicatori conseguenti • Va analizzata e contrastata considerando l’insieme delle dimensioni e dei fattori causali • Le sole erogazioni monetarie sono per lo più necessarie, ma spesso inadeguate

4. Povertà economica, eventi critici, svantaggi e marginalità La povertà economica • si associa positivamente ad altri indicatori di svantaggio e marginalità (livello di istruzione, aspettative di salute e di vita, lavoro dequalificato e poco gratificante, ecc) • riduce molto la possibilità di resistenza e recupero a fronte di criticità della vita (malattie, lutti, rottura di rapporti coniugali, disoccupazione, disabilità, ecc)

5. Povertà e diseguaglianza L’ Italia, nel confronto con altri paesi UE o Ocse, presenta: • alto livello di povertà, in particolare di povertà minorile, in aumento • forti diseguaglianze di reddito • diseguaglianze ancora più accentuate di ricchezza • bassa mobilità intergenerazionale dei redditi I minori poveri sono particolarmente numerosi e sono fortemente svantaggiati nella loro condizione di vita e nelle loro opportunità future

6. Perché dare prioritàalle famiglie con figli • Le difficoltà economiche del nucleo familiare sono correlate al numero di componenti minori • Il numero di minori poveri è in Italia in costante aumento, dal 23% fine anni ’70 al 32% del 2004 • I minori poveri sono fortemente svantaggiati nella loro condizione di vita e nelle loro opportunità future • Chi ha minori risorse economiche subisce più vincoli e limitazioni al determinare liberamente il numero dei figli e più oneri per la loro educazione

7. Priorità, non esclusività, con progressiva estensione • Va considerato anche un riconoscimento del valore sociale delle attività di procreazione ed educazione per rendere possibile la riproduzione sociale • Tali ragioni possono giustificare una priorità per le famiglie con minori, non una esclusività nei confronti delle altre famiglie povere. • Disporre dei mezzi per una esistenza dignitosa è diritto sociale universale. Priorità sono quindi accettabili solo entro una strategia che subisce vincoli di bilancio ma persegue, la progressiva estensione della misura a tutte le famiglie povere, con o senza figli minori.

8. Italia ed Europa: contro la povertà, quante risorse, con quale efficacia?

9. Italia ed Europa: quante risorse, con che efficacia? • Spesa protezione sociale sul PIL. • Spesa per housing and social exclusion • Spesa per le famiglie • Efficacia su abbattimento povertà (con/senza pensioni) • su abbattimento povertà minorile • Scarsa efficacia redistributiva delle prestazioni monetarie in Italia • Erogazioni monetarie/servizi

10. Spesa pro capite per povertà ed esclusione sociale (Eurostat Espross 2004) Fonte: Elaborazione IRS su dati Eurostat, 2006.

11. L’impatto dei trasferimenti sociali sulla povertàpercentuale di riduzione del tasso di rischio di povertàdovuto ai trasferimenti sociali Fonte: Elaborazione IRS su dati Eurostat, 2006.

12. Quali misure sono più efficaci Nell’abbattere oltre certe soglie la povertà economica interventi specifici e ben mirati, universali e selettivi, sono determinanti.

13. L’impatto della spesa sociale sulla povertà minorile

14. L’impatto di interventi mirati sulla povertà minorile Fonte: A. Brandolini C.Saraceno (a cura di) Povertà e Benessere. Una geografia delle diseguaglianze in Italia Il Mulino, Bologna, 2007

15. Effetti di interventi miratisulla povertà minorile • Nel ridurre la povertà minorile sono particolarmente efficaci le misure child-contingent, ossia gli sgravi fiscali e i trasferimenti monetari commisurati alla presenza di minori. • Tali misure sono assai differenziate da paese a paese e sono limitate in Italia

16. Povertà e politiche di contrasto in Italia

17. Il contrasto alla povertà in Italia è poco efficace E’ poco efficace sulla povertà, e sulla povertà minorile, come evidenziano, pur nei loro limiti tecnici, i confronti a livello UE Perché è poco efficace? • si spende poco • si spende male

18. La spesa per l’assistenza sociale • L’incidenza della spesa per l’assistenza sociale è in costante diminuzione: dal 3,5% del 1997 al 3% del 2006 sul PIL, e dal 14,6% al 11,9% sulla spesa per la protezione sociale • La media in Europa è del 5.1% e noi siamo gli ultimi

19. Spendiamo poco, spendiamo male • I limiti quantitativi ci sono, con varia consistenza a seconda delle classificazioni, ma da soli non spiegano la bassa efficacia. • Le misure non sono universalistiche, ma categoriali. • Non c’e’ un sistema unitario di prova dei mezzi, e il soggetto considerato è talora l’individuo, talora la famiglia • Le misure sono poco redistributive (l’Italia occupa l’ultimo posto in Europa per quota di trasferimenti monetari che vanno al 30% della popolazione più povera nella distribuzione del reddito)

20. Disuguaglianza, povertà e servizi • Attualmente imposte e trasferimenti monetari nazionali (88% della spesa) ridistribuiscono poco. • I servizi diffusi pare invece riescano a svolgere un’importante funzione redistributiva, anche in termini di aumento delle opportunità per i minori • Data la debolezza degli attuali trasferimenti monetari nazionali, a fronte della crisi si rischia un effetto di trascinamento degli interventi regionali e localisu analoghe misure monetarie.

21. Prestazioni monetarie e servizi • In Italia la quota di spesa sociale per servizi è assai limitata, circa il 12%, inferiore alla media dei paesi europei. La dotazioni di servizi, e di servizi per minori, specie in certe aree, è bassissima • Le modeste risorse regionali e locali dovrebbero quindi produrre soprattutto servizi, per ragioni redistributive e per creare quella rete di accesso, orientamento, sostegno necessaria anche perché il contrasto alla povertà assuma una dimensione di attivazione, di inserimento sociale e lavorativo

22. Politiche di contrasto alla povertà e politiche per la famiglia

23. Sulla povertà e in particolarela povertà minorile • Sono coinvolte tanto le politiche di contrasto alla povertà che le politiche per la famiglia: il minore povero sta in una famiglia povera • Queste due politiche hanno proprie specifiche finalità, e propri interventi, talora convergenti, talora divergenti • La composizione e integrazione comporta arricchimenti e/o riduzioni

24. La politica per le famiglie con figli Deve assicurare alle famiglie ed alle persone, al di là delle loro condizioni economiche e sociali, la possibilità di progettare, generare, crescere figli che abbiano adeguate cure e prospettive per il loro futuro, senza eccessivi oneri sull’esistenza e le prospettive di vita dei genitori stessi e di altri familiari coinvolti. Occorre un ridisegno integrato di politiche sociali amichevoli per le famiglie ed i minori, articolato su tre dimensioni critiche: • informazione, consulenza, orientamento, conciliazione, accompagnamento a responsabilità genitoriali • condizioni economiche e abitative; • sviluppo di un sistema di servizi di cura sociali, educativi, scolastici, soprattutto nelle zone che più ne sono prive; congedi e conciliazione dei tempi

25. Il contrasto alla povertà e all’esclusione sociale E’ obiettivo essenziale, anche se non unico, delle politiche sociali. Anche il recente libro verde afferma che “la lotta alla povertà estrema è uno dei principali obiettivi per la costruzione di una società fondata sulle opportunità e sulla solidarietà” Richiede interventi articolati su: • una erogazione economica integrativa del reddito fino ad un livello minimo garantito • un intervento di progettazione, promozione , sostegno e offerta di servizi appropriati per la valorizzazione delle risorse attuali e potenziali della famiglia, e in particolare dei figli minori, finalizzato alla responsabilizzazione e attivazione dei beneficiari al superamento e all’uscita dalla povertà e dall’esclusione

26. Le diverse specificità • Le politiche per la famiglia, se assumono una forte selettività reddituale, trascurano famiglie con figli meno povere, e magari con forti difficoltà di conciliazione • Le politiche di contrastoalla povertà, seassumono come criteri selettivi non solo il reddito, ma anche la presenza di figli, trascurano le famiglie povere senza figli

27. Decidere una priorità • E’ necessario decidere una priorità • Contaminazioni e riduzioni reciproche per un primo passo, reso urgente e insieme limitato dalla crisi economica, possono essere trovate • Vanno collocate entro una strategia generale che esplicitamente ne programma altri successivi, fino a conseguire livelli di tutela contro la povertà (RIS) e di promozione familiare e sociale adeguati a fronteggiare i bisogni considerati

28. Un piano di intervento contro la povertà delle famiglie con figli minori (Reddito inclusione sociale minori - RISM)

29. Predisporre un piano • Per disegnare e attivare un percorso, e non solo varare una misura occasionale, occorre elaborare una politica per il RISM e declinarla in un “Piano operativo” • Un piano considera una serie di misure e ne indica la attivazione combinata nel tempo e nello spazio

30. Requisiti del piano • Un piano operativo non deve essere un libro di analisi e sogni, con rischio di impatto zero • Deve proporre obiettivi misurabili finali e intermedi, assicurare corrispondenti adeguate risorse, prevedere un monitoraggio alle cui risultanze legare incentivi e sanzioni per gli attori

31. I contenuti del piano RISM La povertà ha più dimensioni e più fattori determinanti per il suo insorgere e i suoi sviluppo, come si è detto Il piano RISM deve allora prevedere: • una integrazione economica del reddito delle famiglie con figli minori • attività di sostegno, con servizi e altri interventi di inserimento sociale, e di promozione e responsabilizzazione

32. Una politica di sostegno e promozione II piano riprende le due dimensioni strategiche del Reddito Minimo di Inserimento, che in Europa quasi tutti i paesi hanno fatto proprio: • dimensione assistenza economica: • universalistica • selettiva su reddito familiare • erogazione monetaria integrativa • dimensione inserimento sociale e/o lavorativo: • progettazione e accompagnamento • su singole persone • negoziata con i beneficiari che devono assumere impegni e rispettarli

33. Contenuti del piano RISM • diffusione sul territorio di punti di accesso, valutazione del caso, presa in carico, progettazione degli interventi, con particolare attenzione ai minori • erogazioni economiche integrative del reddito, rapportate all’ISEE corretta • promozione su tutti i territori di un insieme di servizi e interventi particolarmente rilevanti per le famiglie con figli

34. A. Accesso, valutazione. progettazione • Le Regioni devono disciplinare e promuovere la diffusione sul territorio di punti di accesso alle misure qui considerate, per l’ascolto e la valutazione dei casi familiari, la progettazione e l’individuazione degli interventi economici e dei servizi, l’accompagnamento e il monitoraggio • Di tali funzioni sono responsabili i Comuni, che le programmano nel PdZ e le gestiscono in modo associato e integrato a livello di ambito, impegnando operatori con professionalità appropriate

35. B. Erogazioni monetarie Le politiche di contrasto alla povertà e le politiche familiari in merito privilegiano prospettive diverse, come abbiamo visto

36. Per le politiche familiari • La priorità è il sostegno alla generazione e alla cura dei figli, e alla educazione e promozione dei minori stessi. Da qui la preferenza per un assegno per i singoli minori. • Questa prospettiva trova una articolata declinazione in una proposta di Baldini, Bosi e Matteuzzi, cui rinvio, che riforma l’intero sistema delle erogazioni a sostegno della famiglia. Baldini M., Bosi P., Matteucci M. Il sostegno al reddito e alle responsabilità familiari La proposta di Istituzione dell’assegno per i minori inGuerzoni L. (a cura di) Le politiche di sostegno alle famiglie con figli. Il contesto e le priorità Il Mulino, Bologna, 2007

37. Per le politiche di contrasto alla povertà • La priorità è l’integrazione dei redditi di tutte le famiglie, qualsiasi sia la loro composizione, fino ad una soglia che consenta un’esistenza dignitosa. • La crisi economica e i costi sociali che si prospettano, portano aprivilegiare una politica di contrasto alla povertà, mantenendo però attenzione specifica ai bisogni delle famiglie con minori • L’attenzione ai minori si traduce ora nel dare priorità all’intervento per le loro famiglie. In una futura estensione a tutte le famiglie povere, può esprimersi in una ponderazione nella composizione familiare che favorisca i minori nella scala di equivalenza.

38. Ipotesi per una integrazione del reddito delle famiglie con figli minori (Reddito inclusione sociale minori - RISM) • Beneficiari sono le famiglie con figli minori con Isee di € 6.000 o, in via subordinata, di € 5.000 • La misura mira a integrare il loro reddito fino a portarlo alla soglia Isee assunta • L’entità dell’erogazione varierà quindi sulla composizione della famiglia e il suo attuale reddito

39. Stime effettuate dall’indagine ISTAT sui consumi delle famiglie italiane Rilevazione che ISTAT ripete ogni anno su un campione di circa 24.000 famiglie • E’ l’indagine a partire dalla quale l’ISTAT stima annualmente l’incidenza della povertà relativa in Italia. • L’unità di rilevazione è la famiglia di fatto, intesa come un insieme di persone co-abitanti e legate da vincoli di matrimonio, parentela, affinità, adozione, tutela o affettivi. • La condizione economica delle famiglie italiane viene tracciata partendo dai rispettivi livelli di spesa legati al consumo; vengono, cioè, considerati, tutti i beni e servizi acquistati o comunque consumati dalle famiglie per le proprie necessità (spese per generi alimentari, per l’affitto, ecc.)  metodo della spesa

40. Le nostre stime a partiredall’indagine sui consumi Assunto 1: in presenza di livelli di reddito particolarmente bassi, in particolare delle famiglie con minori, la spesa per consumi tende a coincidere con il reddito disponibile. Assunto 2: le stime basate sui dati di spesa, anziché di reddito, consentono di tenere conto di tutte le famiglie, anche quelle ‘incapienti’, e di tutte le entrate, anche quelle “assistenziali”.

41. Distribuzione tipologia familiare famiglie < 6.000 € ISEE annuo 41

42. Beneficiari del RISM su ipotesi ISEE < 6.000

43. Distribuzione tipologia familiare famiglie < 5.000 € ISEE annuo 43

44. Stima beneficiari RISM per ISEE < 5.000

45. Stima costi RISM su ISEE <6.000 e <5.000

46. Verso il Reddito Inclusione Sociale (RIS) per tutte le famiglie: stima beneficiari e costi

47. Le stime comportano discrezionalità e limiti • I numeri esposti sono frutto di stime, con le relative discrezionalità e approssimazioni. Si differenziano da quelle effettuate da altri, che possono utilizzare altre base dati e altri percorsi • Se si da ad esempio un peso maggiore ai minori nella scala di equivalenza sulla composizione famigliare, come fa l’Isee per le famiglie monogenitoriali, già questo comporterebbe un incremento di tali famiglie • II take up rate del 100% assunto va perseguito ma non si realizza mai nella realtà. Andrebbe quindi effettuata una previsione su cui ridurre proporzionalmente il costo stimato

48. Ricomporre le erogazioni estendere i beneficiari • Va verificata la possibilità di coordinare o ricomporre nella nuova misura RISM altre erogazioni esistenti, nazionali regionali e locali. Questo consentirebbe di razionalizzare e meglio finalizzare tali interventi e di ampliare la platea dei beneficiari del RMFF. • E’ necessario approfondire questa ipotesi su cui il Piano dovrà assumere conseguenti decisioni in una prospettiva di riforma del sistema e di generalizzazione progressiva di un reddito minimo per tutte le famiglie

49. Quali erogazioni ricomporre Alcune delle seguenti misure nazionali, dopo adeguate verifiche per tutelare gli attuali beneficiari, potrebbero essere in tutto o in parte coordinate o ricomposte nel RISM: • assegno a famiglie con perlomeno 3 figli (su ISE familiare) • social card (individuale, incapienti IRPEF, ISEE familiare) relativa a famiglie con figli minori di 3 anni Insieme impegnano 500/600 milioni di euro • bonus famiglia (una tantum, su reddito complessivo nucleo familiare) Il bonus si è già esaurito. Se si destinasse nei prossimi anni la stessa somma di 1.196 milioni di euro al RMM, si potrebbe estendere di molto la platea dei beneficiari

50. Con la ricomposizione nel RISM più equità La loro ricomposizione nel RMM realizzerebbe un chiaro miglioramento: • quanto ai beneficiari, vengonoabrogati limiti iniqui (avere almeno tre figli, o figli sotto i tre anni) e parificati tutti i residenti (anche gli stranieri regolari) • quanto all’erogazione, la integrazione del reddito per tutti fino alla soglia indicata (che tiene conto della composizione familiare) è più equa dell’erogazione in cifra fissa, che prescinde dalla situazione attuale familiare e reddituale