Implementace směrnice o požadavcích na rozpočtové rámce členských států

1. Implementace směrnice o požadavcích na rozpočtové rámce členských států Lubomír Chaloupka Smilovice - 5. prosince 2011

2. 1. Směrnice Rady2011/85/EU • Minimální požadavky na fiskální rámce členských států umožňující zajistit konzistentnost mezi národními fiskálními politikami a ustanoveními o rozpočtové disciplíně vyplývajícími ze Smlouvy • Forma směrnice byla zvolena proto, že členským státům na rozdíl od nařízení ponechává dostatečnou míru volnosti při volbě způsobů, kterými naplní jí vymezené požadavky • Členské státy jsou povinny v pro transpozici vymezeném období (do 31. 12. 2013) do svých národních právních řádů přijmout pravidla implementující směrnici • Po uplynutí transpozičního období může EK iniciovat tzv. vymáhací řízení (infringement proceedings) před Evropským soudním dvorem – nebyla-li směrnice řádně transponována

3. V průběhu roku 2012 EK vydá zprávu o dosaženém pokroku, samotná směrnice bude revidována v roce 2018. • Pracovní skupina pro ekonomické řízení vedená prezidentem Hermanem van Rompuyem zvolila tzv. dvoustupňový přístup kombinující zveřejnění právně závazného textu pokrývajícího základní parametry fiskálních rámců a nezávazného procesu peer review prováděných v rámci Výboru pro hospodářskou politiku (EPC). • Zatímco směrnice vymezuje obecné požadavky, v rámci vzájemných hodnocení jsou zkoumána specifika jednotlivých zemí a pozornost je věnována i tématům neupraveným směrnicí. • Žádný z členských států není v situaci, že by nemusel pro dosažení souladu se směrnicí přijmout žádná opatření, nicméně implementace bude probíhat v jednotlivých zemích s rozdílnou intenzitou (reformy vs. dílčí úpravy).

5. 2. Oblasti upravované směrnicí 2.1 Účetnictví a statistika 2.2 Prognózy 2.3 Numerická fiskální pravidla 2.4 Střednědobé rozpočtové rámce 2.5 Transparentnost veřejných financí a komplexnost rozpočtových rámců

6. 2.1 Národní systémy veřejného účetnictví a statistik • Zajištění přesných, včasných a úplných dat dle ESA 95 • Základní předpoklad pro fungování fiskálního dohledu na úrovni EU – téma, které se projevilo na počátku krize; klíčové je vymezení vládního sektoru a zajištění kontroly kvality dat. • Veřejné účetnictví všech úrovní vládního sektoru má být předmětem pravidelných auditů – (interních i externích) • EK do konce roku 2012 prověří vhodnost zavedení IPSAS pro členské státy EU • Zveřejňování hotovostních fiskálních dat – ústřední vláda, fondy sociálního zabezpečení (měsíční báze, se zpožděním 1 měsíc); místní vláda (čtvrtletní báze, zpoždění 1 čtvrtletí) • Časové řady hotovostních dat mohou dle Eurostatu objevit postupy zasluhující bližší pozornost – v ESA 95 se mohou projevit se zpožděním; studie ECB ukazují, že využívání tzv. mixed frequency models (měsíční, čtvrtletní a roční rozpočtová data) poskytuje v některých ohledech lepší predikce fiskálních proměnných než metody vycházející čistě z ročních a čtvrtletních dat. • Posílení odpovědnosti (accountability) by také měl napomoci detailní popis získávání dat dle ESA 95 z primárních datových zdrojů.

7. 2.2 Makroekonom. a fiskální predikce • Požadavek nezkreslených a realistických makro-ekonomických a fiskálních predikcí pro fiskální plánování – dostupnost, transparentnost a analýza metodik, předpokladů a relevantních parametrů • Zvážení alternativních scénářů pro analýzu vývoje fiskálních proměnných za různých ekonomických předpokladů (zejm. vývoj ekonomického růstu a úrokových sazeb) – implicitní předpoklad o fiskálních dopadech při vývoji odchylujícím se od základního scénáře • Porovnání použité predikce s predikcí EK – rozdíly by měly být vysvětleny • Doporučeno je provádění ex post hodnocení predikcí nezávislými institucemi (pravidelné, nezkreslené a komplexní hodnocení vycházející z objektivních kritérií), odhalí-li hodnocení podstatné zkreslení (po dobu 4 po sobě následujících let) členský stát přijme nezbytná opatření a zveřejní je.

8. 2.3 Numerická fiskální pravidla (1) • Empiricky prokázáno, že vhodně navržená numerická fiskální pravidla významně zlepšují rozpočtovou disciplínu • Potřeba doplnit fiskální pravidla EU zahrnutá do Smlouvy s národními fiskálními pravidly • Národní fiskální pravidla(NFP) by měla umocnit fungování Paktu o stabilitě a růstu → 3 kanály: • NFP by měla usnadnit implementaci pravidel EU – v operativní rovině transponovat fiskální cíle pravidel EU a ukotvit je v národní hospodářské politice na všech úrovních vládního sektoru; • NFP by měla upevnit prostřední pro zdravou fiskální politiku realizovanou v souladu s fiskálními cíli; • NFP by měla poskytnout měřítka pro hodnocení národní fiskální politiky (transparentnost, odpovědnost) – kvalitativní i kvantitativní stránka. • Členské státy mají mít k dispozici numerická fiskální pravidla účinně podporující plnění závazků vyplývající ze Smlouvy o fungování EU v oblasti rozpočtové politiky (víceletý horizont) – ve směrnici není vymezen jeden typ pravidla • Doporučení specifických parametrů týkajících se národních fiskálních pravidel v právní a institucionální oblasti je ponecháno na peer review mechanismu probíhajícím v rámci EPC.

9. 2.3 Numerická fiskální pravidla (2) • Hlavní parametry pravidel jsou vymezeny směrnicí (čl. 6) : • Vymezení cílůa působnosti pravidel; • Zajištění účinného a včasného monitoringu na základě spolehlivé a nezávislé analýzy prováděné nezávislými subjekty nebo subjekty s funkční autonomií na fiskálních autoritách členských států (patří sem také instituce typu NKÚ; monitoring implementace by měl být prováděn tzv. třetí stranou – vč. možnosti, aby navrhovala podobu fiskálního pravidla); • Vymezení důsledků pro případ nedodržení pravidla (nemusí jít o sankce finanční povahy – reputační náklady – např. povinnost veřejně vysvětli důvody nedodržení pravidel uložená ministrovi financí; • Specifikace únikových doložek (omezený počet, jasná a detailní specifikace podporuje důvěryhodnost pravidla);

10. 2.4 Střednědobé rozpočtové rámce (1) • Většina rozpočtových opatření má rozpočtové dopady sahající za rámec ročního rozpočtového cyklu - přijetí víceleté perspektivy může zlepšit kvalitu fiskální politiky • Požadavek víceleté perspektivy je obsažen také v Paktu o stabilitě a růstu, který vyžaduje, aby členské státy dosáhly v rámci ekonomického cyklu dosáhly svých MTO • Užitečnost střednědobé perspektivy je zdůrazňována zejména pro realizaci fiskální konsolidace – často bývá prezentována strategie odkládají konsolidační úsilí, víceletý výhled proto poskytuje lepší informaci o tzv. inter-temporal trade-offs; lepšířízení příjmů a výdajů • Přestože konvergenční programy a programy stability již jsou prezentovány s víceletou perspektivou, bývají často opomíjeny při koncipování domácích rozpočtových strategií (přestože návrhy rozpočtů mají být v členských státech v souladu se závazky deklarovaných k těchto programech)

11. 2.4 Střednědobé rozpočtové rámce (2) • Směrnice vyžaduje vytvoření důvěryhodného a efektivního rozpočtového rámce pro nejméně tříletý horizont fiskálního plánování (některé státy sestavují střednědobý výhled pro standardní dobu trvání volebního období Poslanecké sněmovny) • Právní předpisy o ročním rozpočtu musí být v souladu s usta-noveními MTBF. Projekce příjmů a výdajů a priority vyplývající ze střednědobého rozpočtového rámce tvoří základ pro přípravu ročního rozpočtu (odchylky musí být vysvětleny). • MTBFs zahrnují postupy stanovení: • Komplexních a transparentních víceletých rozpočtových cílů S.13 (např. schodku, dluhu, výdajů – soulad s numerickými fiskálními pravidly); • Projekcí pro každou hl. položku výdajů a příjmů S.13 za předp. nezměněných politik (s podrobnějším upřesněním pro S.1311 a S.1314); • Popis plánovaných střednědobých politik s dopadem na S.13 v členění podle hl. položek příjmů a výdajů (průběh korekce k dosažení střednědobých rozpočtových cílů ve srov. s projekcemi při nezměněných politikách); • Hodnocení dopadů plánovaných politik na udržitelnost veřejných financí

12. 2.5 Transparentnost VF a komplex-nost rozpočtových rámců (1) • Úplné pokrytí národního fiskálního rámce • Vhodné mechanismy koordinace mezi subsektory S.13 tak, aby všechny sub-sektory S.13 byly komplexně a konzistentně zahrnuty do fiskálního plánování, numerických fiskálních pravidel (národní pakty stability), přípravy rozpočtových prognóz a víceletého plánování stanoveného zejm. ve víceletém rozpočtovém rámci. • Směrnice by měla řešit potenciální asymetrii týkající se rozpočtové stability – dle Protokolu č. 12 Smlouvy je za závazky vyplývající z realizace fiskální konsolidace odpovědná vůči autoritám EU pouze ústřední vláda (přestože podíl prostředků spravovaných místními vládními jednotkami ve většině zemí roste).

13. 2.5 Transparentnost VF a komplex-nost rozpočtových rámců (2) • Informace o specifických elementech domácí fiskální politiky: • Mimorozpočtové fondy(spíše než detailní seznam všech operací a transakcí prováděných mimorozpočtovými fondy – zajistit, aby všechny tyto operace byly jednoznačně identifikovány a jejich agregovaný dopad na rozpočtové saldo řádně zohledněn – v rámci NSR i SRV) • Daňové úlevy – zveřejnění detailní informace o dopadech na příjmy vlády (zabránit obcházení platných fiskálních pravidel, transparentní informace o rozsahu jimi vyvolaných rozpočtových nákladů) • Informace o podmíněných závazcích s potenciálně velkým dopadem na VR za všechny sub-sektory S.13 (např. záruky, úvěry v selhání a závazky vyplývající z činnosti veřejných společností – vč. jejich rozsahu) • Členské státy zveřejní informace o držených majetkových účastech v soukromých a veřejných společnostech, jde-li o ekonomicky významné částky.

14. 3. Policy advices – EPC peer review Reforma z roku 2004 související se zavedením střednědobého rozpočtového rámce spolu s výdajovým pravidlem představovala výrazné zlepšení rámce pro realizaci fiskální politiky. Výdajové stropy nicméně byly několikrát revidovány směrem nahoru, jiné úrovně než ústřední vláda nejsou dostatečně omezovány a také transparentnost některých prvků celkového nastavení fiskální politiky by mohla být zlepšena. V této souvislosti by národní autority měly přijmout následující opatření: • Zvážit zavedení nezávislé fiskální rady podporující přípravu, hodnocení a monitorování fiskální politiky. • Zlepšit vymahatelnost výdajového pravidla ustavením systému, v němž je odměňován výkon a selhání podléhají sankcím ve smyslu dobré pověsti. Podpořit transparentnost vytvořením jasné vazby mezi ročními výdajovými stropy a výdaji státního rozpočtu. • Zlepšit koordinaci mezi všemi úrovněmi vlády v rozpočtovém procesu a zahrnout sub-sektory vlády do střednědobého rozpočtového plánování. Zvážit zavedení určité formy fiskálního dluhového pravidla pro místní a regionální úrovně.

15. 4. Výzvy • Nastavení parametrů fiskálního rámce pro celý sektor vládních institucí (od datové základny → střednědobý výhled → numerická fiskální pravidla) • Hodnocení účinnosti a efektivnosti výdajů(top down budgeting komplementární s moderními metodami rozpočtování) • Zvýšení závaznosti střednědobého výhledu – úprava jeho obsahu (priority) – soulad s KoPrem a NPR (autonomní scénář) • Nezávislé hodnocení fiskální politiky (zejm. numerických fiskálních pravidel, daňové predikce – nezávislá fiskální rada) – vymahatelnost (náklady dobré pověsti), transparentnost • Odpovědnost všech sub-sektorů vlády za fiskální výsledky – koordinační mechanismus s S.1313 • Postupné omezování diskrečních zásahů v rámci fiskální politiky(fungování automatických stabilizátorů) – pay-go pravidlo • Důraz na dlouhodobý horizont(dluh, čisté jmění, udržitelnost)

16. Děkuji za Vaši pozornost! Lubomír Chaloupka Ministerstvo Financí Sekce Veřejné rozpočty Letenská 15, 118 10 Praha 1 Tel.: +420 257 04 3079 Mobil: +420 725 356 047 Fax: +420 257 043 108