I Piani di Zona e la partecipazione

1. I Piani di Zona e la partecipazione Emanuele Polizzi 23 maggio 2008

2. Il lavoro di oggi • Prima parte: il tema e le questioni • I Piani di Zona come luogo di programmazione partecipata • Le ambiguità e i nodi della partecipazione • Seconda parte: lavori di gruppo • I documenti di piano e il loro modello • Punti di forza e di debolezza • Terza parte: le implicazioni empiriche e teoriche • L’indagine svolta: stili emergenti e fattori rilevanti • Il ruolo della politica nelle politiche

3. I Piani di Zona come luogo di programmazione partecipata • Il PdZ come strumento di governance: finalità • Localizzazione delle politiche: la sussidiarietà verticale • Integrazione tra le politiche e i servizi • Coinvolgimento degli attori della società civile locale: la sussidiarietà orizzontale • Le virtù civiche della partecipazione • Efficacia • Legittimità • Le forme di programmazione partecipata • Patti territoriali • Contratti di Quartiere • Concertazionee consultazione nella pianificazione regionale

4. Quale partecipazione? Differenti discorsi sulla partecipaizone, di diversa origine normativa • Modelli deliberativi • Partecipazione aperta • Discussione libera basata su argomenti • Accordo scaturito dal convincimento • Modelli negoziali • Partecipazione selettiva • Discussione vincolata basata su interessi • Accordo scaturito da compromessi

5. I modelli applicati nelle arene di governance • I modelli vengono mischiati, dando luogo ad arene di governance che presentano elementi deliberativi ed elementi negoziali • Esigenza di guardare alle pratiche delle arene di governance, non solo ai disegni istituzionali o alle risorse esistenti • Guardare ai processi effettivi di implementazione

6. La pratica della partecipazione • Dalla teoria alla pratica della partecipazione • Complessità del costruire partecipazione: i nodi e le ambiguità del processo partecipativo • Scarsa attenzione alle culture organizzative locali (professionali e territoriali) • La debolezza delle politiche e delle forme di progammazione in Italia • Dalla partecipazione come processo razionale alla programmazione come soluzione • Utilizzo pro-forma, “going by the book” • Il modello “a cestino di rifiuti” • Paradosso: la partecipazione “preconfezionata” • Bricolage delle amministrazioni stili emergenti

7. Guardare ai PdZ come pratiche • Il PdZ come strumento di pianificazione debole: • Concorrenza/integrazione con altre pianificazioni • Livello distrettuale non elettivo • Eterogeneità di formule gestionali • Il livelli normativi e attuativi regionali • Il contesto lombardo • Vincoli forti da Regione e ASL sui Comuni • Scarso accompagnamento dei processi • Grande eterogeneità delle pratiche • Il lavoro sui Piani di Zona della provincia di Milano

8. L’indagine sui Piani di Zona • Necessità di descrivere i modelli ma anche comparare i processi. Due fasi di indagine: • La ricognizione su 21 Piani di Zona e il lavoro sui documenti • Studi di caso: il processo visto da vicino e l’analisi delle controversie • La ricerca non commissionata e il lavoro di osservazione e analisi del campo • L’attenzione ai nodi della partecipazione e alle controversie

9. Nodi della partecipazione ai PdZ • Titolarità. Chi è titolato a partecipare? • Cooperative? Associazioni? Gruppi informali di cittadini? Sindacati? Imprese Profit? • Chi opera sul territorio? Chi è radicato sul territorio? • Rischi dell’apertura e della chiusura. Dilemmi e compromessi. Natura ambigua del terzo settore • Risorse. Chi è in grado di partecipare? • Risorse di tempo, economiche e organizzative, di competenze (expertise). Chi se le può permettere? • Quali supporti vanno creati per la partecipazione? • Chi si assume i costi della partecipazione?

10. Nodi della partecipazione ai PdZ • Livello e poteri. Dove e con quali poteri si partecipa? • Progettazione partecipata? • Attuazione partecipata? • Programmazione partecipata? • Tematico o di sistema? • Potere consultivo o deliberativo (potere di voto)? • Regolazione. Quali criteri e quali regole per chi partecipa? • Partecipazione rappresentativa o assembleare? • Rappresentanza autonoma o regolata dalle amministrazioni? • Trasparenza e accountability delle procedure

11. Nodi della partecipazione ai PdZ • Parametri di valutazione. Quando migliorano i servizi e gli interventi? • Aumento del volume dei servizi? Aumento della percezione degli utenti? Maggiore libertà di scelta? • Esplicitazione dei presupposti normativi degli strumenti • Sono esplicitati o presentati come neutri i presupposti normativi degli strumenti? • Si mostrano i conflitti tra valori? • Come si giunge a delle soluzioni: per ambiguità o per conflitto e compromesso?

12. Lavori di gruppo • Dividersi in 6 gruppi • Individuare nodi della partecipazione • Livello di esplicitazione dei nodi • Punti di forza e di debolezza • Preparare sintesi per punti

13. Esiti della prima fase • Diversificazione tra casi e tra livelli • Corrispondenza tra risorse investite nel processo e innovazione delle politiche programmate • Importanza del processo di conoscenza effettiva • Importanza relativa delle forme di riflessività e valutazione e dalla apertura delle arene partecipative Possibili fattori esogeni al processo • Colore politico e leadership d’ambito • Necessità di trovare fattori endogeni di comprensione Fattori endogeni al processo • Nodi e ambiguità emergenti • Soluzioni non predefinite: bricolage delle amministrazioni pubbliche e del terzo settore

14. Studi di caso • Casi simili nei fattori esogeni • Territorio della prima cintura di Milano • Configurazione dimensionale simile dei comuni (tre medio-grandi e altri minori) • Amministrazioni di centro-sinistra • Scarsa integrazione iniziale del terzo settore • Diversità negli esiti • Innovazione programmatoria vs Inerzialità programmatoria • Reputazione positiva e accesso di nuovi attori • Diversità quindi dei processi • Pratiche e gestione controversie

15. Caso A • Alto livello di coprogettazione • Livello di investimento nella coprogrammazione: • Ufficio di Piano debole • Processo di programmazione breve e poco noto • Non attivazione del tavolo del terzo settore • Gestione delle controversie • Caso dell’affidamento della gestione del SAD: gestione elusiva • Caso dell’affidamento dello sportello disabili: gestione informale

16. Caso B • Livello medio di coprogettazione • Investimento nella coprogrammazione • Ufficio di Piano articolato, con funzioni di regia e di facilitazione organizzativa • Processo programmatorio lungo e pubblicizzato • Attivazione del tavolo del terzo settore con accesso e rappresentanza regolata. • Apertura del TS ad attori non solo delle cooperative • Gestione delle controversie • Caso delle regole di utilizzo di AS per le coop: discussione formale al tavolo e compromesso • Caso del regolamento di adesione del terzo settore: discussione formale al tavolo e inclusione dei soggetti più critici nella regolamentazione

17. Elementi rilevanti Investimento di risorse organizzative • Sostiene costi di partecipazione altrimenti difficilmente sostenibili dal terzo settore • Percorsi formativi e apprendimento comune Regolazione del processo • Criteri concordati, forme di rappresentanza regolata e non autoimposta • Distinzione del livello progettuale da quello sistemico, che facilita la distinzione dei ruoli gestionali e di advocacy del terzo settore • Costruzione di fiducia istituzionale, non collusiva

18. Nodi critici del caso B • Iper regolazione e proceduralizzazione della partecipazione • Eterodirezione del coordinamento tra gli attori e scarsa autonomia del terzo settore • Rischi di risposte solo cooptative alle critiche

19. Problemi teorici e pratici • Investimento in risorse organizzative • Suddivisione carichi organizzativi, disparità • Competenze e coordinamento • Problemi di regolazione • Regolazione vs innovazione • Eteroregolazione vs autoregolazione • Consenso e manipolabilità delle arene • Il ruolo delle amministrazioni forti • Il ruolo delle organizzazioni del terzo settore forti • Integrazione o distribuzione • Forme di scambio differenti, con esiti diversi • Competizione o cooperazione

20. Problemi teorici • Non conta solo il disegno istituzionale o le risorse a disposizione, che in questo caso erano le stesse. Conta anche la qualità del processo e le pratiche organizzative e regolative con cui è condotto • Ruolo della mediazione pubblica di un soggetto super partes come l’amministrazione pubblica. Le forme di regolazione sono un bene pubblico, tanto quanto i servizi • Non bastano i titoli a partecipare alle arene, contano le capacità che si creano nel processo. Gli attori non sono sempre uguali a sé stessi ma possono cambiare preferenze