Gli attori della conoscenza

1. Gli attori della conoscenza Il direttore penitenziario Università degli Studi Roma Tre, Dipartimento di Giurisprudenza Anno Accademico 2013/2014 Master universitario di II livello in Diritto penitenziario e Costituzione

2. La normativa Nell’ordinamento penitenziario non esiste una norma che disciplina l’attività del direttore penitenziario. Il più compiuto riferimento è l’art. 3 del regolamento di esecuzione (d.p.r. n. 230 / 00 ) laddove (secondo comma) recita che “il direttore dell’istituto e quello [ del centro di servizio sociale] esercitano i poteri attinenti alla organizzazione, al coordinamento ed al controllo dello svolgimento delle attività dell’istituto o del servizio; decidono le iniziative idonee ad assicurare lo svolgimento dei programmi negli istituti, nonché gli interventi all’esterno; impartiscono direttive agli operatori penitenziari, anche non appartenenti all’amministrazione, i quali svolgono i compiti loro affidati con l’autonomia professionale di competenza. (comma terzo). Il direttore dell’istituto e quello [del centro di servizio sociale] rispondono dell’esercizio delle loro attribuzioni al provveditore regionale e al Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria”.

3. Le competenze Nell'attività del direttore di un istituto si possono individuare, alla luce della norma citata, tre settori distinti, ma strettamente connessi: • il governo della popolazione detenuta o internata; • il governo del personale dipendente (e taluni non appartenenti ma configurabili quali operatori penitenziari: volontari, esperti ex art. 80 O.P., etc); • la gestione amministrativo contabile dei servizi dell'istituto (funzionario delegato). Questi settori, tuttavia, non riescono ad esaurire le competenze.

4. Le definizioni nella dottrina La figura del direttore si chiarisce e si configura sostanzialmente e formalmente come quella di un sollecitatore di interessi, di interventi, di azioni e di attività molteplici (I. Sturniolo, Rassegna penitenziaria e criminologica, 1983). Il direttore di istituto penitenziario costituisce l’essenziale centro di guida e di governo nell’esecuzione delle sanzioni penali nonché nell’attuazione della custodia cautelare (“ Manuale di Diritto Penitenziario”, di Canepa – Merlo. Ed. Giuffrè 2002). “ C’è un unico regista a cui è affidata la sceneggiatura della vita quotidiana del carcere : il direttore. … Il direttore è il vertice della piramide carceraria; da lui dipendono le risposte a tutte le domande possibili che salgono e scendono i gradini della scala gerarchica e basta una sua sigla a esentare chiunque da responsabilità. … potrebbe essere il motore del cambiamento. Invece è uno dei principali responsabili dell’immobilismo perpetuo “ (Diritti e Castighi, di L. Castellano e D. Stasio. Ed il Saggiatore, 2009); “Qualche anno fa, in un dibattito pubblico mi capitò di essere definito un amministratore delle sofferenze … con il tempo ho riflettuto su quella frase, giungendo alla conclusione che descrivesse bene una delle percezioni, forse la prevalente, che da fuori si ha degli effetti dell’azione organizzativa portata avanti all’interno della struttura penitenziari che, con le sue scelte, modalità, procedure, limiti e sinergie di vario genere, influenza la qualità e la sostanza della vita detentiva delle persone che le vengono affidate “. (Prigioni. Amministrare la sofferenza, di P. Buffa. Ed. Gruppo Abele, 2013).

5. Le competenze Rispetto all’istituto cui è preposto è tenuto a svolgere mansioni : • Organizzazione funzionale; • Mantenimento della sicurezza e dell’ordine (anche attraverso il governo disciplinare); • Supervisione contabile – amministrativa (funzionario delegato); • Organizzazione e coordinamento dell’osservazione e del trattamento dei detenuti; • Riferimento della gestione con l’attività della magistratura di sorveglianza; • Collegamento con l’ambiente esterno; • Datore di lavoro ex T.U. 81/08.

6. Le singole competenze • Organizzazione funzionale. (art. 3 r.e., già citato). E’ il superiore gerarchico di tutto il personale. Esercita i poteri di coordinamento e di disposizione riservatigli dalle norme ed impartisce le opportune disposizioni. Organizzazione del lavoro. • Sicurezza e ordine (art. 2 r.e.). Il direttore dell’istituto assicura il mantenimento della sicurezza e del rispetto delle regole avvalendosi del personale penitenziario secondo le rispettive competenze. Il vincolo gerarchico con la Polizia penitenziaria. Il potere organizzativo. L’azione disciplinare : le 66 fattispecie disciplinari tipizzate (D.Lvo 449/92). La competenza del direttore rispetto alle fattispecie comprese nella censura. La valutazione annuale ( la redazione del rapporto informativo che si conclude con un giudizio complessivo. La circ. del 1993 . Trattasi di una procedura piuttosto complessa che sconfina in concetti che si possono esporre ad una genericità e astrattezza. Le forme di valutazioni collegiali, 2008). La difficoltà di ideare un un processo lineare di progettazione incentivata. Le norme che incidono direttamente sulla sicurezza. Le perquisizioni straordinarie (art. 74, commi 5 e 7 del r.e.). Il ruolo di garante della sicurezza (secondo alcuni Autori). Provvedimenti disciplinari in via cautelare. L’isolamento ex art. 78 r.e. I presupposti dell’assoluta urgenza e la necessità di prevenire danni a persone o cose, nonché l’insorgenza o la diffusione di disordini…

7. Supervisione contabile – amministrativa. Assume la funzione di funzionario delegato alla gestione economico patrimoniale ed è responsabile della utilizzazione amministrativo e contabili dei fondi assegnati. Organizzazione e coordinamento dell’osservazione e del trattamento dei detenuti. Numerose norme richiamano tale ruolo. Il compito di presiedere e coordinare l’equipe per l’osservazione scientifica della personalità del condannato o dell’internato (art. 13 O.P.), per la redazione del programma di trattamento e la verifica del medesimo. L’assegnazione al lavoro esterno, il cui provvedimento diventerà esecutivo successivamente alla approvazione del magistrato di sorveglianza (art. 21 O.P.). La funzione disciplinare : il richiamo e l’ammonizione / presiede consiglio di disciplina (art. 39 O.P.). Decisione sul reclamo del detenuto (art. 35 O.P.). La concessione delle ricompense (art. 76 r.e.). La competenza in materia di colloqui. Gli interventi in materia di organizzazione e stimolo. Lavoro penitenziario : esclusione dalle attività lavorative sentito il parere dei componenti del gruppo di osservazione (art. 53 r.e.). La commissione didattica (art. 41, comma 6 r.e.). Riferimento della gestione con l’attività della magistratura di sorveglianza. Partecipazione alle commissioni presiedute dal magistrato di sorveglianza. Il regolamento di istituto (art. 16 O.P.). Parere permesso premio (art. 30 ter O.P.). Parere sull’accesso in istituto dei rappresentanti della società esterna (art. 17 O.P.)

8. Il magistrato di sorveglianza, il provveditore regionale e il direttore dell’istituto, devono offrire la possibilità a tutti i detenuti e gli internati di entrare direttamente in contatto con loro. Ciò deve avvenire con periodici colloqui individuali, che devono essere particolarmente frequenti per il direttore (art. 75 dpr 230/00, istanze e reclami). • Collegamento con l’ambiente esterno. Immanente al ruolo di rappresentante dell’istituto. Si sostanzia nelle molteplice occasioni di contatto dovute o sollecitate (rif. Contatti con le forze di Polizia, gli enti territoriali, associazioni di volontariato, etc…) • Datore di lavoro ex T.U. 81/08. Assume tale posizione in relazione alle prescrizioni previste dalla suddetta normativa. Quale direttore (1) ?

9. Quello che emerge da una lettura normativa e culturale aggiornata è l’assimilazione sempre più del direttore ad una figura di garanzia in grado di mediare tra le diverse istanze presenti nella esecuzione penale. Una figura super partes che ha, soprattutto, nel coordinamento delle varie funzioni, il metodo per affrontare la complessa gestione delle persone ristrette e l’attività finalizzata al trattamento penitenziario. Per gran parte della dottrina, in particolare, contribuisce a sottrarre l’esecuzione della pena alla dinamica privata tra custodi e custoditi (tale dinamica consisterebbe nella continua negoziazione tra le parti di spazi e opportunità che genera, secondo Sarzotti, un “sistema localistico di gestione dei conflitti materiali e delle relazioni informali”). E, comunque, la veste di garante della sicurezza dell’istituto coincide oggi sempre più con quella di promotore del processo di risocializzazione. Quale direttore nella pratica (2) ? Le resistenze collegate alla tradizione, i condizionamenti culturali e politici. La necessaria correlazione della funzione con la idea di carcere del tempo. Un breve excursus storico.

10. La figura del direttore nella storia del carcere Dal carcere morale al carcere frammentato. Il carcere attuale. Verso quale carcere ? Il carcere morale (dopoguerra / 1986) • La rieducazione sancita nella Costituzione assume le sembianze di una redenzione morale (cattolica). • L’organizzazione familiare – paternalistica. • Istituti a conduzione familiare : una grande famiglia nella quale tutti facevano parte, ciascuno collaborando al suo funzionamento in base alla propria posizione gerarchica. • Ogni funzione è rappresentata da una persona : direttore, maresciallo, ragioniere, cappellano, maestro di scuola. • L’accentuazione dei tratti autoritari nei confronti dei detenuti e del personale. • Il direttore come pater.

11. … carcere morale Nel dopoguerra ogni direttore può richiamarsi ad alcune norme piuttosto che ad altre trovando comunque un appoggio formale nella duplice matrice legislativa : da un lato le prescrizioni apertamente afflittive di derivazione fascista, dall’altro norme spiccatamente contrarie di ispirazione costituzionale. Contribuisce ad aumentare la discrezionalità la distanza esistente tra la legislazione e la realtà (nella sua molteplice declinazione : stabilimenti carcerari vecchi e cadenti, carenze di risorse umane e materiali, etc...). La necessità di inventare soluzioni immediate per problemi non previsti dalla legislazione si ricollega la gran parte della prassi carceraria quotidiana, formata da un ampio ventaglio di “ tecniche “ e di modalità di intervento che nessun documento formale, per principio, potrebbe mai prevedere. L’azione amministrativa, spesso, ha il solo scopo di gestire (e non di eliminare) gli aspetti patologici.

12. Il carcere frammentato • Il processo di modernizzazione dell’amministrazione : le riforme degli anni ‘90. L’istituzione del Dap. La smilitarizzazione del corpo di Polizia penitenziaria. • La crescita del personale. Le corporazioni. • La diversificazione del personale e la sua tendenza centrifuga : le vicende ordinamentali del personale sovrastano gli interessi e gli obiettivi sociali dell’O.P. • La diversificazione degli obiettivi, delle visioni, dei linguaggi e dei metodi, delle responsabilità formali (op. cit). La mancanza di una visione; • Il trattamento detentivo indifferenziato. • il direttore burocratizzato. La dirigenza (L. 27 luglio 2005 n. 154 e D.Lgs 15 febbraio n. 63 2006 ) come riconoscimento delle funzioni e come prodotto delle rivendicazioni di categoria.

13. La complessità del servizio penitenziario deputato contemporaneamente, alla gestione amministrativa della pena, alla cura delle persone ad esso affidate e alla progettazione di un percorso sociale di reinserimento. Il grado di imprevedibilità e turbolenza che un tale quadro suggerisce imporrebbe un ricorso ad un quadro di riferimento di principi più che di regole; più utili per orientarsi nel quotidiano. Il carcere come una vera e propria microsocietà legata alle interazioni e ai processi di scambio tra i membri che la compongono, ognuno dei quali si orienta per il tramite della propria razionalità. La regolazione formale, in tale contesto, composta da una elaborazione di regole rigide e stringenti, offre smagliature non ricomponibili (in questa amministrazione nessuno comanda e nessuno obbedisce. Caselli) La funzione di centralità e snodo (tra principi e regole) del direttore è riconosciuta. Ma è una centralità relativa in quanto necessariamente negoziata pena il disconoscimento e l’aumento della conflittualità interna se le disposizioni non vengono percepite dai riceventi come interessi e valori. “Il direttore dovrà farsi interprete del contesto ed elaborare un messaggio normativo che possieda un elevato grado di adeguamento alla situazione particolare e che, quindi, venga percepito dal ricevente quanto più possibile un messaggio accettabile in quanto vicino ai propri interessi e ai propri valori” (Il campo giuridico del penitenziario, Sarzotti, 2010)

14. Il riconoscere che il direttore deve negoziare le sue decisioni in ragione delle condizioni di contesto significa ammettere che nel processo regolativo e organizzativo, deve tener conto da un lato dei principi e dall’altro degli interessi ma anche del potere che i riceventi possono mettere in campo come elemento facilitatore o dissuasore della volontà del vertice (la cd. sussidiarietà organizzativa – penitenziaria), anche quando queste sono espressione diretta ed esclusiva di una norma (es. la vigilanza dinamica). Ovvero i principi giuridici sono più efficaci delle regola nella quotidiana e concreta gestione di una organizzazione. Per alcuni (Buffa, op. citata) questo processo può essere assimilato a un vero e proprio processo creativo che tiene conto dei riferimenti generali, ma sceglie, combina, media, indirizza, convince, contrasta le spinte e controspinte provenienti dall’interno e, a volte, anche dall’esterno

15. Verso un direttore manager ? Una riforma a metà • Le distanze con la figura del dirigente nella diversità dei poteri. Le difficoltà del direttore penitenziario declinate nei diversi ambiti (anche contabile). • La contrattualista del comparto sicurezza. Il suo maggiore favore rispetto anche a quella del restante comparto pubblico. L’ulteriore differenza Il contesto e la mancanza di risorse. La difficoltà di dare soddisfazione alle previsioni contrattuali (anche per l’affastellamento di vincoli normativi di varia natura, a volte di difficile coerenza). L’indebolimento e la spinta alla negoziazione permanente. Gli strumenti di governo (organizzazione del lavoro, l’incentivazione e la mobilità del personale) materia contrattabile : ulteriore fattore limitante. In particolare la mobilità del personale : per l’intero comparto delle forze di polizia l’attuazione della mobilità interna negli uffici è oggetto di informazione successiva all’attuazione. Lle organizzazioni sindacali possono richiedere sul punto solo un esame di natura non pattizia. Nel Corpo di Polizia penitenziaria la norma prevede che tutte le materie oggetto di informazione ed esame devono essere preventivamente sottoposte all’attenzione delle OO.SS. Ed esaminate con queste prima di assumere determinazioni.

16. Il manager pubblicocapacità e competenze L’effettivo esercizio del ruolo manageriale richiede di combinare ( di Giovanni Valotti, Studi Bocconi): Capacità decisionale e capacità di coinvolgimento (costruzione del team); Capacità di relazione con gli amministratori e la tecnostruttura: Capacità di leggere l’organizzazione in una prospettiva strategica (interno vs esterno); Spinta propositiva e capacità di selezione delle aree critiche (definizioni delle priorità); Leadeship riconosciuta e orientamento alla delega.

17. Verso quale carcere oggi. Ipotesi di organizzazione Con le circolari n. 445330, 206745, 36997 e 3649, rispettivamente del 24 novembre 2011, 30 maggio 2012, 29 gennaio e 22 luglio 2013 è stato avviato un percorso di revisione del sistema organizzativo e gestionale dell’amministrazione penitenziaria che tende al recupero da parte di tutta l’organizzazione, centrale e territoriale, della razionalità complessiva del sistema in coerenza con il dettato normativo. La centralità della persona detenuta. Il recupero della visione ordinamentale originaria o aggiornata. L’importanza della creazione di senso con il processo organizzativo. L’organizzazione. Sfuggire alla tentazione di scivolare nel relativismo penitenziario (Anastasia e Gonnella) o, ancora, nella specificità penitenziaria, che renderebbe l’istituzione penitenziaria anomale rispetto a tutte le altre organizzazioni. La necessità di una visione normale (o, forse, anche di una visione). L’organizzazione orizzontale. Lo staff. Gli obiettivi chiari (miglioramento delle condizioni di vita detentiva e professionale dei protagonisti del carcere). La semplificazione (evitare che si insinuino punti di gestione e di potere che determina distorsione e interruzione).

18. Il modello francese dell’amministrazione di missione che raccoglie attorno a un medesimo progetto le diverse istanze, rese tutte corresponsabili della sua realizzazione e non orientate ciascuna dal solo interesse cui è portatrice. Nella missione le regole non le dà l’interdizione del domino, ma la cooperazione in vista del risultato. C’è un autorità in capo alla missione (, che non taglia e non deroga, ma impone il rispetto del gioco. Il progetto di istituto. Lo strumento della progettazione. Strategico. Importanza della partecipazione alla sua costruzione, ma soprattutto della conoscenza. L’organizzazione per Unità Operative – introdotta dal DPR 15 febbraio 1999 n. 82 – risulta essere fondamentale consentendo al personale del ruolo degli ispettori e/o sovrintendenti di esprimere le proprie competenze in tema di organizzazione e gestione del personale con il grado di autonomia attribuito al proprio ruolo migliorando il livello di consapevolezza nel governo della quotidianità. L’importanza della delega. Agente di cambiamento di una cultura lavorativa diversa. La struttura organizzativa dell’amministrazione penitenziaria appare ancora ispirata da una cultura professionale che rimanda ad una burocrazia meccanica e da una concezione formalistica del diritto che ha reso “ l’istituzione penitenziaria per lungo tempo uno spazio sociale privo delle normali garanzie dei diritti presenti nella realtà esterna “. Il direttore dovrebbe assumere la funzione di gestore politico dell’organizzazione assegnata.

19. L’insourcing penitenziario (Astarita) : prevede la < moltiplicazione dei dei centri di gestione del sistema penitenziario al fine di rompere il senso di monolicità e opacità proprio dell’attuale sistema > . Non un trasferimento di competenze a livello locale, ma “importare” all’interno del sistema forze e visioni nuove (una nuova visione del lavoro). Il livello dirigenziale delle strutture dovrebbe consentire quella discrezionalità e imprenditorialità indispensabili nel processo di start up e di governo. Il dirigente pluralista (Morgan) ovvero quel dirigente che accetta l’inevitabilità dei processi politico – organizzativi, riconosce che i singoli individui hanno interessi obiettivi e scopi diversi e che possono strumentalizzare l’appartenenza all’organizzazione ai loro scopi. La sua attività è principalmente orientata ad equilibrare e coordinare i vari interessi in modo da canalizzare le varie energie rispetto agli obietti istituzionali. Deve essere però chiaro che nessun progetto di di riorganizzazione o cambiamento organizzativo, a prescindere dalla sua qualità intrinseca e dal dinamismo della sua leadership che se ne fa carico, può fare a meno del sostegno attivo dei quadri intermedi (il potere e la regola, Friedberg). Definizione della missione istituzionale, introiezione degli scopi istituzionali, che favoriscono una difesa della integrità istituzionale la composizione dei conflitti.

20. “Una prigione non è una questione di mura, quello che conta sono le persone che l’amministrano”.Smith C.S., L’inferno di GuantanamoNewton Compton, Roma, 2008