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1. TEORÍA GENERAL DEL DERECHO ELECTORAL
2. A partir de la reforma política de 1977 (con algunos antecedentes en 1953, 1963 y 1972), todavía poco antes de 1988 existía en México poco interés en realizar estudios estrictamente jurídicos respecto del Derecho Electoral, debido, entre otras razones, a que éste no era plenamente eficaz, pues los conflictos derivados de la inobservancia de las normas se resolvían sobre criterios políticos y no jurídicos, negociando una solución que evitara un litigio sin afectación grave de la legitimidad política del “proceso electoral”.
3. Así, antaño, el cumplimiento del Derecho Electoral, más que exigirse jurídicamente ante tribunales imparciales, se negociaba políticamente en el seno de la autoridad electoral administrativa, integrada en su mayoría por representantes de los partidos políticos, o en los colegios electorales, los que se integraban por legisladores o presuntos legisladores de obvia filiación partidista (dando lugar a lo que se conoce como contencioso electoral político).
4. La tendencia para dar juridicidad al Derecho Electoral (prácticamente iniciada apenas en 1987 con la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral) encontró una de sus formas más acabadas en 1996, con la consolidación de un sistema mexicano de justicia electoral que garantiza la legalidad y constitucionalidad de toda actuación de la autoridad electoral. Así, puede afirmarse que hoy el Derecho Electoral es totalmente jurídico y una más de las ramas de nuestro Derecho, y que se integra por normas cuya vigencia puede exigirse ante tribunales imparciales (de acuerdo con un contencioso electoral plenamente judicializado), y susceptible, por tanto, de ser estudiado por la ciencia del Derecho.
5. Lo anterior dio origen también al Derecho Administrativo Sancionador Electoral. Tal término, en vez de dar una solución propicia confusión respecto a la materia disciplinaria electoral, ya que en principio no puede afirmarse que la materia electoral forme parte del Derecho Administrativo, sino que algunos juristas lo encuadran en el ámbito del Derecho Constitucional, porque la potestad sancionadora se contempla en el artículo 41 constitucional. Lo mismo puede decirse acerca de la autonomía del Instituto Federal Electoral, en cuanto éste no depende de ninguno de los poderes, mucho menos del Ejecutivo Federal, además la materia disciplinaria electoral es muy especializada, porque los procedimientos sancionadores o disciplinarios sólo los conocen las áreas del Instituto Federal Electoral que los tramitan y determinan imponer o no la sanción respectiva, y en su momento, el órgano jurisdiccional federal competente, que los conoce a través de los medios de impugnación procedentes, derivando con ello los criterios jurisprudenciales que emanan de dichas sentencias lo que va generando el acervo doctrinal y teórico que rige este tipo de procedimientos.
6. Conjunto de normas jurídicas que regulan la elección por ciudadanos de los integrantes de los órganos representativos del poder público. Igualmente, por Derecho Electoral puede entenderse el conjunto de normas jurídicas que regulan las votaciones por medio de las cuales los propios ciudadanos participan en forma directa en el ejercicio del poder público.
7. Es así como el Derecho Electoral puede concebirse como una técnica procedimental para garantizar o actualizar sólo la democracia representativa o, incluso, la democracia participativa o semidirecta. Pues las elecciones, ni son el único sistema de designación de funcionarios, ni tampoco sirven sólo para designar personas.
8. Manuel Aragón Reyes define al Derecho Electoral como “el conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la confiabilidad de sus resultados”. Precisamente, atendiendo a esos diversos contenidos que integran el Derecho Electoral, con sus correspondientes particularidades, surge la posibilidad de estructurarlo o concebirlo conforme a diferentes subsistemas normativos.
9. El Derecho Electoral también puede ser concebido como el conjunto de normas jurídicas (constitucionales, legales, consuetudinarias, reglamentarias, jurisprudenciales y administrativas) que permiten garantizar la democracia (representativa y/o semidirecta) y, en este sentido, hacer efectiva la soberanía popular, esto es, se trata de una técnica procedimental que permite actualizar nuestra naturaleza de República representativa, democrática y federal.
10. Por “fuentes del Derecho”, en general, se entiende el fundamento de validez de las normas jurídicas. Desde una perspectiva jurídica, cabe afirmar que una norma de Derecho sólo será jurídicamente válida cuando encuentre el fundamento de su validez jurídica en otra norma de Derecho de superior jerarquía, por lo que “fuente del Derecho” sólo puede ser el Derecho mismo.
11. El estudio jurídico de las “fuentes del Derecho” remite al análisis del fundamento de su validez normativa jurídica, aunque ésta, a su vez puede entenderse en dos sentidos. En un sentido formal se entiende que son válidas aquellas normas que se ajusten a los procedimientos que regulan la creación jurídica en un Estado, independientemente de su contenido. Desde un punto de vista material, serán válidas aquellas normas que, además de haber sido creadas conforme a los procedimientos establecidos por el ordenamiento, tengan como contenido normas compatibles o coherentes con las normas sustanciales o materiales del mismo.
12. Por fuentes primarias del Derecho Electoral, se entiende las normas constitucionales relacionadas con la materia comicial. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la norma suprema y fundamental de todo el orden jurídico mexicano, y constituye la “fuente primaria u originaria”, de acuerdo con el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 del propio ordenamiento.
13. El artículo 3°, fracción II, inciso a) de la CPEUM hace referencia a la noción de democracia, en tanto que en el artículo 4°, párrafo 1, se determina que la ley protegerá y promoverá, entre otros aspectos, el desarrollo de los usos, costumbres y formas específicas de organización social de los pueblos indígenas mexicanos. Igualmente, en el artículo 5°, párrafo 4, se establece el carácter obligatorio de los cargos concejiles y de elección popular; obligatorio y gratuito, el de las funciones electorales y censales, y retribuido, cuando éstos lo sean en forma profesional.
14. Los artículos 5° al 9° establecen la obligatoriedad y gratuidad de ciertas funciones electorales básicas a cargo de los ciudadanos, y los derechos a las libertades de expresión e imprenta, así como los derechos de petición, asociación y reunión, que pueden tener un carácter político-electoral, en el artículo 16, párrafo 9, se dispone que la autoridad judicial no podrá otorgar autorización para la intervención de las comunicaciones privadas cuando, entre otros supuestos, se trate de materias de carácter electoral, en tanto que el 26 establece las bases del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional.
15. Por su parte, los artículos 34 al 38 regulan los requisitos para adquirir la ciudadanía mexicana, los derechos (incluidos los de votar y ser votado, así como el de asociación con fines políticos) y las obligaciones que se derivan de ella, además de las causas que motivan la pérdida de esta calidad jurídica o la suspensión de los derechos o prerrogativas derivados de la misma.
16. Los artículos 39 al 41 establecen el principio de la soberanía popular y la voluntad del pueblo soberano de constituirse en una República representativa, democrática y federal. El artículo 41, de muy destacada importancia en la materia electoral, consagra no sólo el principio de que la soberanía se ejerce a través de los órganos representativos federales y locales, sino el de que la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo debe hacerse mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, además de que establece el régimen constitucional de los partidos políticos y de la máxima autoridad administrativa en materia electoral federal, el IFE; los principios que rigen la función estatal de organizar los comicios, así como las características del sistema de medios de impugnación para garantizar que los actos electorales se ajusten a los principios de constitucionalidad y legalidad.
17. Se entiende por fuentes derivadas o secundarias del Derecho Electoral todas aquellas normas cuya validez está subordinada a una fuente primaria, como tal es el caso de los tratados internacionales, la legislación ordinaria, federal y local, la costumbre y la jurisprudencia. Debe señalarse que, como en cualquier otra rama del Derecho, las fuentes derivadas de la originaria no siempre tienen igual importancia, ni se hallan en un mismo nivel.
18. Se entiende por fuentes derivadas o secundarias del Derecho Electoral todas aquellas normas cuya validez está subordinada a una fuente primaria, como tal es el caso de los tratados internacionales, la legislación ordinaria, federal y local, la costumbre y la jurisprudencia. Debe señalarse que, como en cualquier otra rama del Derecho, las fuentes derivadas de la originaria no siempre tienen igual importancia, ni se hallan en un mismo nivel.
20. Los reglamentos son normas generales, abstractas e impersonales, cuya producción el constituyente o el legislativo autoriza a la autoridad electoral, como una descentralización de la facultad reglamentaria habitualmente a cargo del Ejecutivo, pero que, en atención a la autonomía funcional y orgánica de las autoridades electorales, se confieren a estas últimas. Los reglamentos o acuerdos generales no deben imponer a los gobernados, obligaciones o cargas adicionales a las autorizadas por el legislador constituyente u ordinario.
21. La jurisprudencia electoral, por lo general, tendrá la jerarquía de la norma jurídica que interpreta, cuando a través de ella la autoridad judicial no crea una nueva norma jurídica, sino aclara el sentido de una determinada disposición jurídica o hace explícitos los principios que de ésta se derivan; asimismo, la jurisprudencia tendrá la jerarquía del ordenamiento jurídico que integra, cuando a través de ella el órgano juzgador colma una laguna jurídica producida por la ausencia de una norma aplicable al caso concreto.
22. También son fuentes del Derecho Electoral (en tanto que constituyen el fundamento de validez de los correspondientes o eventuales actos de ejecución), las sentencias y resoluciones de los tribunales electorales federal y locales, así como los acuerdos y resoluciones dictados por las autoridades administrativas electorales federal y locales en ejercicio de sus atribuciones, al igual que los convenios de colaboración que celebran el IFE y las autoridades electorales de las entidades federativas.
23. El término “interpretación” en el ámbito jurídico es ambiguo. Así, se usa tanto para referirse a una actividad que tiene por objeto ciertas circunstancias fácticas que son relevantes para la aplicación de una norma, como a una actividad que tiene por objeto determinados textos normativos. Asimismo, se usa para referirse tanto a la actividad misma como al resultado o producto de esa actividad.
24. En el ámbito electoral federal, desde 1990 el COFIPE estableció expresamente en su artículo 3° que las normas jurídicas en materia electoral serían interpretadas “conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Constitución”.
25. Desde 1996, el vigente artículo 2° de la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone que para la resolución de los medios de impugnación previstos en la citada ley, las normas se interpretarán conforme con los citados criterios, y a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del Derecho.
26. En el ámbito electoral local, la mayoría de las leyes electorales de las entidades federativas del país también establecen que la interpretación jurídica de sus disposiciones debe hacerse de acuerdo con los criterios gramatical, sistemático y funcional, y atendiendo a los principios generales del Derecho. Sin embargo, también hay ordenamientos electorales en varios Estados que han conservado el que, por cierto, es el esquema legislativo más recurrente en las demás ramas del Derecho, consistente en no incluir ni excluir en los diversos ordenamientos legales preceptos que expresamente determinen los criterios aplicables para la interpretación de sus normas.
27. Toda norma jurídica, generalmente, se expresa en lenguaje; las palabras son el habitual soporte del Derecho. La interpretación gramatical consiste en establecer como significado de la norma jurídica, precisamente, el mismo y exacto sentido de las palabras en las que aquélla se expresa. Para algunos autores, la interpretación gramatical no constituye un criterio o método de interpretación en sí mismo, sino sólo un elemento más de valoración dentro de un procedimiento hermenéutico; para algunos más, en cambio, constituye el criterio de interpretación al que se debe acudir siempre en primera instancia, recurriendo a los demás métodos sólo por excepción cuando el sentido gramatical de las palabras no hubiere sido suficiente para establecer el alcance de la norma.
28. Es aquélla que establece, para una determinada norma, el significado que mejor encuadra en la coherencia sistémica del ordenamiento al que pertenece o del orden jurídico en general. La interpretación sistemática se funda en la idea de que el Derecho en general es un sistema intrínsecamente coherente, por lo que se justifica acudir a unos de sus preceptos para aclarar el significado de otros dudosos.
29. Wróblewsky señala las siguientes directrices aplicables a la interpretación sistemática: i) No se debería atribuir a una regla legal un significado de tal manera que esta regla fuera contradictoria con otras normas pertenecientes al sistema; ii) No se debería atribuir a una regla legal un significado de tal manera que fuera incoherente con otras reglas legales pertenecientes al sistema; iii) A una regla legal se le debería atribuir un significado que le hiciera lo más coherente posible con otras reglas legales pertenecientes al sistema; iv) A una regla legal no se le debería atribuir un significado de manera que esta regla fuera inconsistente (o incoherente) con un principio válido del Derecho; v) A una regla legal se le debería atribuir un significado de modo que la regla fuera lo más coherente posible con un principio válido del Derecho.
30. Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido que: “…es necesario precisar que la Constitución debe interpretarse siempre como un cuerpo o un conjunto normativo orgánico y sistemático, de carácter fundacional, fundamental y supremo, en cuanto ordenamiento jurídico nacional de mayor jerarquía, el cual, a su vez, está integrado por normas y principios racionales e inseparablemente vinculados entre sí. De esta manera, el significado de cada una de sus disposiciones debe determinarse en armonía con el de las demás, de tal forma que ninguna de sus normas sea considerada aislada…sino como parte de un sistema…”.
31. La interpretación del Derecho que busca establecer el significado de éste por referencia a sus fines (propósitos, principios o valores tutelados), se llama funcional o teleológica. La interpretación funcional se desarrolla básicamente en dos momentos: 1) Establecer los fines (propósitos, principios o valores protegidos) correspondientes a la norma por interpretar, y 2) Aplicar a la norma por interpretar, el fin (propósito, principio o valor tutelado) que le corresponde, a efecto de que éste se materialice en una norma individualizada de Derecho.
32. La aplicación de los fines o valores electorales a la norma objeto de la interpretación debe hacerse en correspondencia con la naturaleza o contenido del valor o fin que se aplica. Sirva para ilustrar esto los siguientes ejemplos:
33. 1.- Los derechos fundamentales del hombre y del ciudadano deben siempre interpretarse “extensivamente” y nunca de modo “restrictivo”, en oposición a lo que ocurre con la competencia de las autoridades públicas y las obligaciones y cargas de los individuos que deben siempre interpretarse “restrictivamente” y nunca de modo “extensivo”. Como señala Canosa Usera: “la fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe los límites que actúan sobre el mismo, que deben ser interpretados restrictivamente en el sentido más favorable a su eficacia y esencia”. Sobre este particular, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estableció, en la sentencia SUP-RAP-020/2000, que “…toda interpretación y la correlativa aplicación de una norma jurídica deben potenciar o ampliar sus alcances jurídicos, siempre que aquella esté relacionada con un derecho fundamental…”.
34. 2.- Asimismo, los fines o valores que orientan a las instituciones jurídicas destinadas a regular realidades sociales cambiantes deben aplicarse de manera evolutiva o dinámica, permitiendo adaptar los instrumentos legales a la real convivencia de un pueblo. A este respecto, el TEPJF ha señalado, en la tesis S3ELJ 07/98, que “si bien es cierto que el juzgador debe interpretar el contenido de la ley haciéndola evolucionar para adaptarla a las nuevas circunstancias sociales y políticas, también lo es que, no puede romper con el ordenamiento legal y crear un sistema legislativo propio; es decir, debe perseguir el contenido jurídico que se encierra en la ley, de acuerdo con las circunstancias de toda índole que existen en el momento de aplicarla y desentrañar su verdadera finalidad”.
