1º. Ciclo de Debates sobre a Qualidade do Gasto Público

1. 1º. Ciclo de Debates sobre a Qualidade do Gasto Público Elaboração e Execução Orçamentária e seus Impactos sobre a Qualidade do Gasto Público VALDEMIR PIRES (www.pires.pro.br) Economista, professor de Finanças Públicas e Orçamento do Curso de Administração Pública da UNESP/FCL-Araraquara/SP 25/07/2012

2. Visão geral 1. Dimensões da qualidade do gasto público 2. Aspectos da realidade e da gestão que influenciam a qualidade do gasto público 3. Tendências contemporâneas da gestão orçamentária e fiscal 4.Desafiosà gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto público 5. Evolução histórica e perspectivas da gestão orçamentária no Brasil 6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto público 7. Delineamento de uma proposta de ação

3. Eficiência Eficácia Efetividade Flexibilidade Transparência Qualidade Sustentabilidade Legitimidade Gasto Público Legalidade 1. Dimensões da qualidade do gasto público Político Governabilidade, governança, desenvolvimento socioeconômico sustentável Âmbitos Fiscal/Financeiro Gestão

4. 2. Aspectos da realidade e da gestão que influenciam a qualidade do gasto público Regime político e sistema de governo Estrutura e conjuntura econômicas Federalismo fiscal Integração global e regional Modelos de gestão Planejamento governamental Gasto público qualificado Sistemas de gestão de suprimentos Sistemas de informação contábil Orçamentação Gestão de políticas públicas Técnicas e tendências

5. 3. Tendências contemporâneas da gestão orçamentária e fiscal Estabilidade fiscal e macroeconômica Conjuntura e curto prazo Adoção de metas fiscais Disciplina fiscal agregada Relativo fracasso na implementação + crise de 2008 Implementação de orçamento de resultados* Estrutura e longo prazo Eficiência alocativa Microeconomia do setor público Neoliberalismo, economia do lado da oferta, “reinvenção do governo”, nova administração pública Tendências ideológicas, econômicas e de gestão Visão crítica e novas propostas Globalização financeira Reformas do Estado Crises fiscais Atuação de organismos multilaterais

6. 4.Desafiosà gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto público Construção e uso de indicadores de desempenho Integração das informações sobre resultados à decisão e à gestão orçamentária Contabilidade de custos Desenho de sistemas de incentivos (agente principal) focado na busca de resultados Regras e metas fiscais Integração do gasto tributário ao orçamento e aos balanços Regime de competência nos registros contábeis Gestão patrimonial considerando-se depreciação e investimentos públicos Compatibilização dos perfis das informações para uso Executivo e do Legislativo Plurianualidade (integração cronológica entre orçamento e projetos de longo prazo e sustentabilidade fiscal da dívida) Incrementalismo versus novas prioridades Controle político/legal versus discricionaridade Sistemas integrados de gestão Integração Planejamento-PPA-LDO-LOA Compatibilização de prazos no processo orçamentário Tratamento para restos a pagar compatível com gestão orçamentária Redução da rigidez orçamentária Melhores parâmetros técnicos para abertura de créditos adicionais Adequação entre a natureza autorizativa e impositiva do orçamento

7. 4.Desafiosà gestão orçamentária e fiscal qualificadora do gasto público Prevenção contra a corrupção Agências reguladoras e contratos de gestão Transparência e controle societal Papel dos órgãos de apoio ao Legislativo para o controle (Tribunais de Contas) Integração entre as abordagens da gestão orçamentária e de gestão de políticas públicas Harmonização fiscal e orçamentária Tendências à ritualização das reformas orçamentárias ou sua captura por intersses contrários aos seus objetivos (desafio meso)

8. 5. Evolução histórica recente e perspectivas da gestão orçamentária no Brasil Lei 4.320/1964 Arcabouço legal/técnico para gestão orçamentária/Orçamento programa Class. func./progr.1974 Informatização e integração orçamentária-financeira, contabilidade em tempo real, caixa único SIAFI (1986-87) Constituição Federal de 1988 Sistema orçamentário (PPA, LDO, LOA), 3 Orçamentos (Fiscal, Seguridade, I. Estatais), fim da conta-movimento Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) Gestão financeira, fim dos fatos consumados, transparência, controle de riscos fiscais PPA 2000-2003 Tentativa de orçamentação por resultados Nova lei das finanças públicas (Art.165 §9 CF) “Janela de oportunidade” (Democracia consolidada, bom momento econômico, contas públicas sob controle, responsabilidade fiscal estabelecida, avanços na gestão fiscal) Nova lei de licitações

9. 6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto público Os problemas atualmente enfrentados pela gestão orçamentária, em todos os países (com diferentes níveis de gravidade e capacidades de tratamento), são vários, alguns deles presentes desde as primeiros esforços de reforma, nos anos 1950. As medidas e providências para resolvê-los se aceleram com o avanço das dificuldades fiscais, subordinando a orçamentação quase que exclusivamente às tarefas necessárias à estabilização macroeconômica (obtenção de superávits primários). Em tais contextos, as técnicas e metodologias do orçamento de resultado são recomendadas para que a) sejam evitados desperdícios a fim de se poupar para a solução da dívida; b) seja possível realizar mais com menos, para se evitar problemas de governança e de governabilidade como decorrência de cortes impostos pela política fiscal estabilizadora. Se o que se quiser for mais do que seguir estas recomendações, é preciso perguntar: de que maneira a gestão orçamentária (que é diferente da gestão financeira, embora ambas sejam inseparáveis) pode contribuir para a elevação da qualidade do gasto público? Talvez seja o caso de se admitir que a gestão orçamentária tem mais a receber de contribuição da boa gestão do gasto (ao longo da execução orçamentária) do que a contribuir com ela. Isto porque os aspectos essenciais da orçamentação concentram-se no planejamento e na avaliação (para que a sociedade seja respeitada nas escolhas feitas para o destino dos recursos públicos e para que sejam prestadas contas do deles feito).

10. 6. A contribuição da gestão orçamentária e financeira para a qualidade do gasto público A orçamentação pode contribuir mais intensamente na qualificação do gasto público nos seguintes aspectos: legalidade, legitimidade, transparência, sustentabilidade e flexibilidade (tendo certa dificuldade para fazê-lo neste último). A eficiência deve estar “embebida” nos processos de escolha e decisão ao longo da execução orçamentária, de modo que também forneçam subsídios por ocasião do planejamento orçamentário. A eficácia e a efetividade podem ser melhor controladas no interior de processos de gestão de políticas públicas e da prestação de serviços públicos. É preciso evitar posturas que concebem o orçamento público como o instrumento, e a orçamentação pública como a técnica e o campo de atuação que devem concentrar os esforços de qualificação do gasto público. Isto porque a complexificação do papel do Estado e das técnicas governativas, por um lado, impedem que um único instrumento e um único campo da gestão pública possa cumprir este papel e, por outro lado, gerou novos campos e métodos de trabalho para isso. A integração de novas visões, métodos e tecnologias, com um olhar multidisciplinar, é o caminho para a qualificação e controle do gasto público, em contextos democráticos aprofundados e novas exigências de governança e governabilidade.

11. 7. Delineamento de uma proposta de ação Esforço institucional articulado para, aproveitando a “janela de oportunidade”, promover reformas na gestão do gasto público (orçamentação e licitação/gestão de compras e contratos) Constituição de força-tarefa: MPOG/SOF, MF/STN, CGU, TCU, CMO, ESAF/ENAP/Universidades, Cons. Secr. Estaduais de Fazenda, Conselho de Gestão Fiscal(LRF), Fórum dos SPOAS, ABOP,representantes da sociedade civil. 2 anos para proposta. 5 para monitorar implementações (visão de processo). Objetivos: Orçamento de resultados sob perspectiva crítica e compras públicas numa abordagem de gestão da cadeia de suprimento Valores de base: democracia substantiva/neorepublicanismo e gerencialismo tecnopolítico centrado em protagonismo do gestor público com sentido de missão Abordagem operacional: inovação institucional/histerese (path dependency) para implementar mudanças/reformar