La PAC dopo l’Health Check: una riflessione sul futuro dei pilastri

1. La PAC dopo l’Health Check: una riflessione sul futuro dei pilastri Fabrizio De Filippi s e Roberto Henke Roma, 29-30 gennaio 2009

2. Genesi del lavoro • Riflessione sul futuro della PAC dal punto di vista della struttura dei due pilastri: • Il I pilastro costituito ormai quasi esclusivamente dai pagamenti diretti, sempre più “lontano” dalla politica dei mercati da cui nasceva; • Il II pilastro che riguarda le politiche di sviluppo rurale, imperniato su tre assi (settoriale, ambientale, territoriale) • Si è avviato un percorso di superamento della logica di distinzione tra pilastri. Ha ancora senso la distinzione netta tra queste due tipologie di interventi?

3. Il I pilastro • Cosa rappresenta oggi, a chiusura del processo di disaccoppiamento degli aiuti diretti? • Rete di sicurezza (residuo degli strumenti di intervento sui mercati); • Riconoscimento di tipi specifici di agricoltura (aiuti accoppiati ma selettivi); • Pagamento unico disaccoppiato (compensazione per produzione di beni pubblici? Condizionalità sufficiente a giustificare il sostegno e la sua entità? Valore di esistenza dell’agricoltura?)

4. Il II pilastro • Nasce dalla vecchia politica strutturale della PAC ed ingloba progressivamente “nuove tematiche”: agroambiente, qualità, diversificazione dell’economia rurale. • “Doppia anima” delle politiche di sviluppo rurale: • Componente settoriale (ancora dominante); • Componente territoriale (non indirizzata in modo esclusivo a beneficiari agricoli). • Health Check: “nuove sfide” (cambiamenti climatici, energie rinnovabili, risorse idriche, biodiversità, misure di accompagnamento per il settore lattiero-caseario); aumento dell’eterogeneità.

5. Le “anime” del II pilastro (1) • Politica strutturale: a livello europeo l’eterogeneità da cui si era partiti negli anni ’70 è ancora molto evidente, e rafforzata dagli ultimi allargamenti. • Agroambiente: capacità di “tiraggio” della spesa e accettabilità sociale ne hanno fatto una politica “di successo” ma poca evidenza della sua reale efficacia. • La condizionalità ha indebolito il sistema di controllo delle misure agroambientali (sostituendosi alle “buone prassi”); • Relazione tra condizionalità (obbligatoria) e programmi agroambientali (volontari) non sempre ben definita.

6. Le “anime” del II pilastro (2) • Diversificazione: componente finanziariamente più debole, anche se ha messo in moto dinamiche interessanti nelle aziende e nelle aree rurali. • La diversificazione si lega ad aziende multifunzionali che mettono in atto processi di sopravvivenza e di miglioramento della competitività • Diversi gradi di combinazione delle funzioni secondarie con l’attività primaria vera a propria: deepening, broadening, re-grounding. • Agricultura monofunzionale superata come modello, non più proponibile come chiave di lettura dello sviluppo agricolo e rurale.

7. Tra primo e secondo pilastro • Insieme di misure vecchie e nuove che interagiscono con i due pilastri, ponendosi a cavallo tra di essi o per aspetti finanziari o per obiettivi: • Modulazione (riequilibrio risorse); • Articolo 68 (sostegno a tipi specifici di agricoltura); • Interventi strutturali nelle OCM (quel che resta di esse dopo le recenti riforme).

8. La modulazione (1) • Agendo sui pagamenti diretti con l’obiettivo di trasferire risorse al II pilastro, la modulazione si combina meglio con gli aiuti disaccoppiati: • Il taglio viene percepito come riduzione degli aiuti diretti indipendentemente dai settori che li hanno originati; • Allo stesso modo, il rafforzamento del II pilastro perde il suo legame con le OCM che rappresentava una distorsione di base nella logica dello strumento.

9. La modulazione (2) • Una parte delle risorse movimentate dalla modulazione viene legata in modo esclusivo alle “nuove sfide” nell’ambito dello sviluppo rurale: • L’ammontare di risorse cambia da paese a paese; • Le priorità vengono definite a livello comunitario, ma le risorse dipendono da quanto la modulazione genera a livello locale. • UE, SM e regioni hanno tutti buoni motivi per non essere più così a favore della modulazione.

10. Articolo 68 • Assume le caratteristiche delle vecchie misure di accompagnamento: • E’ finanziato dal FEAGA; • Necessita programmazione; • Alcune misure sono co-finanziate; • Le misure sono molto eterogenee tra loro. • Rispetto al vecchio articolo 69 (considerato un fallimento), si crea una envelope nazionale che può essere utilizzata per le priorità individuate; inoltre, potenzialmente le risorse sono maggiori (quota del massimali nazionali non spesa).

11. Le OCM • Alcune OCM contengono misure non secondarie di carattere strutturale, per cui è richiesta una certa attività di programmazione. • Si tratta per lo più delle OCM mediterranee (ortofrutta, vino, tabacco, olio d’oliva) che hanno sempre avuto misure specifiche a carattere strutturale. • Ha senso che vi sia questa componente in quel che resta oggi delle OCM? • Difficoltà di gestire l’integrazione e le sovrapposizioni tra primo e secondo pilastro.

12. Quesiti di ricerca • Difficile immaginare che i due pilastri continuino ad esistere tal quali. Necessità di un ripensamento. Da cosa si parte e dove si può arrivare? • Una rassegna del processo di evoluzione dei pilastri, con particolare attenzione alla differenziazione in termini di obiettivi e strumenti; • Punti nodali che hanno portato alla differenziazione ma anche all’avvicinamento dei due pilastri; giustificazioni teoriche ed empiriche della coesistenza; • Ricostruzione del sostegno assicurato dall’uno e dall’altro ad obiettivi prioritari della PAC; eventuali rischi di sovrapposizione e possibilità di integrazione. • Qual è la struttura desiderabile e sostenibile della PAC per il futuro?