A PPP és a magyar önkormányzati rendszer Halász Anita tudományos munkatárs ICEG Európai Központ

1. A PPP és a magyar önkormányzati rendszerHalász Anitatudományos munkatársICEG Európai Központ A public-private partnership hazai tapasztalatai és jövője ICEG EC – MKT, Győr, 2004. január 20.

2. Bevezetés • PPP: a magán- és az állami szféra együttműködése a kockázatok megosztásával, olyan közös cél érdekében, amelyet hagyományosan az állam végez. A szerződések meghatározott időtartamra szólnak. • A PPP céljai: a feladatellátás hatékonyságának és minőségének javítása, hatékony finanszírozási és kockázat-megosztási struktúra kialakítása; a közszféra és a fogyasz-tók érdekeinek egyidejű figyelembe vétele mellett. • PPP a csatlakozó országok önkormányzatai számára: fő cél a forrásbevonás az infrastrukturális beruházásokba, és a szolgáltatások modernizációja. Hangsúlyosak a szociá-lis szempontok. A hatékonyság feltételezett növekedése já-rulékos haszon. Mind a szociális, mind a hatékonysági szempontok megvalósulása a szerződési és a szabályozási gyakorlaton múlik.

3. Az önkormányzati feladatok és a PPP • A magyar önkormányzati rendszer jellemzői: önkormány-zatok száma, átlagos nagysága, feladatköreik, forrásaik, támoga-tásaik • A közüzemi és a kommunális szolgáltatásokról lesz szó (víz, csatorna, távfűtés, helyi közutak, helyi tömegközlekedés, szemétszállítás, köztisztaság) • Az átalakulás utáni időszak fő jellemzői: az államháztartás és a tulajdonviszonyok átalakulása, decentralizáció, az infrastrukturális viszonyok fejlettsége, a csatlakozás követelményei • Átalakulás a közüzemi és kommunális szolgáltatásokban: a korábbi feladatellátó szervezetek vertikális és/vagy horizontális feldarabolása, racionalizálása, a központi állami tulajdon decentralizálása, majd részleges privatizációja. A privatizáció formái, az önkormányzati tulajdonrész jellemzői. A piaci körülmények, és a szabályozás kialakítása.

4. Háttér (1.): PPP típusok és jellemzőik A PPP fajtái: • Közösségi szolgáltatás • Szolgáltatási szerződés, technikai támogatási szerződés • Alvállalkozói szerződés • Menedzsment-szerződés • Lízing • BOT (build-operate-transfer) és koncesszió • BOO (build-own-operate) • Magántulajdonba adás • A magánszektor szolgáltat Összehasonlítási szempontok: - beruházási felelősség, jogi tulajdon, szerződési időtartam, szabályozási vonzatok

5. Háttér (2.): A választás szempontjai • A közszféra számára a PPP haszna: technikai és menedzsment tudás, hatékonyságnövekedés, magán beruházási források bevonása, kisebb közösségi forrásigény, rugalmasabb és fogyasztó-orientáltabb szolgáltatás-ellátás • A magánszektor elvárásai: a befektetések megtérülése a szerződéses időszakon belül, stabil szabályozói környezet, stabil kockázat-megosztási viszonyok – azaz egy jól kialakított szerződés • Hogyan érvényesülnek a szempontok a különböző sémákban, különböző feltételek esetén, eltérő szolgáltatásokban?

6. A PPP megvalósításának lépései (1.) • Az adott feladat közgazdasági jellemzőinek meghatározása (elhelyezkedés a köz- és a magánjószágok közötti skálán, monopólium mértéke, verseny lehetősége, méretgazdaságosság, fix költségek szerepe, feladatok összevonásának lehetősége) • Választás a PPP-lehetőségek közül • Partner kiválasztása: pályáztatás. Költségek figyelembe vétele a résztvevők számának és a vizsgált szempontok meghatározásában. Előminősítés. Döntési módszerek, tárgyalásos eljárások, aukciók. A nyertes átkának és a résztvevők összejátszásának a kizárása.

7. A PPP megvalósításának lépései (2.) • Szerződéskötés - Kockázatmegosztás (A lehetséges kockázatok: piaci, finanszírozási, árfolyam, teljesítmény, természeti erőforrás, működési, fenntartási, technológiai, etc.) - Teljesítmény meghatározása, megfelelő ösztönzési rend- szer kialakítása, önkormányzat befolyásának meghatározása - Ármeghatározás, költségmegosztás - Minőségi mutatók - Rászorulók támogatásának kezelése - Újratárgyalás lehetősége - További szempontok: szerződésmódosítás, szerződés- bontás, békéltetés körülményei • Szabályozási háttér kialakítása és működtetése (árszabályozás, szociális szempontok érvényesítése) • Ellenőrzési rendszer kialakítása és működtetése

8. A magyar szabályozási háttér… - Közbeszerzési törvény (1995. XL., 2003. CXXIX.) • Koncessziós törvény (1991. XVI.), és versenyszabályozás (pályáztatás, szerződéskötés) • Költségvetési és ágazati szabályozások • Szervezeti formák • Ármeghatározás • Önkormányzati társulási lehetőségek • Az önkormányzati tulajdon és a hitelfelvétel szabályozása • Tőkeberuházások finanszírozása • Fogyasztók védelme • Egyéb: engedélyeztetés, tervezés • Uniós szabályozások hatása

9. …és alkalmazásának tapasztalatai (1.) • Kevés PPP, főleg szolgáltatási szerződések. Néhány innovatív kezdeményezés. • Fő intézményi formák a szolgáltatásban, PPP fő területei • Átláthatóság? (ármeghatározás módszerei, közbeszerzés alkalmazásának tapasztalatai) • Alkalmazott árszabályozási módszerek, hatósági árak, használói díjak, szociális szempontok érvényesítése, hátralékok • Érdekkonfliktusok: önkormányzat, mint tulajdonos, mint szabályozó, mint a közösségi érdekek letéteményese • Társulások és a kis önkormányzatok érdekérvényesítési lehetőségei, kis önkormányzatok, méretgazdaságosság • PPP és beruházások • A PPP kereskedelmi kockázatot is jelent az önkormányzat számára: megfelelő kockázatmegosztás és vagyoni felelősségvállalás szükséges • Alternatív szolgáltatásszervezés, mint adóelkerülési megoldás (áfa-visszaigénylés, kereszttámogatások, egyéb adózási feltételek) • A végső szolgáltatási felelősség mindig az önkormányzaté!

10. Az alkalmazás tapasztalatai (2.) – a szerződéskötési és szabályozási módszerek • Megfelelő szabályozási háttér • Szabályozási tapasztalatok és kapacitások hiánya • Esetenként: szerződések teljes hiánya, közvetlen önkormányzati irányítás • Nem alkalmazott hosszú távú (pl. BOT) szerződések • Félelem a nem megfelelő privát feladatellátás következményeitől (magánmonopóliumok, szociális szempontok érvényesítésének nehézsége) –máshol a hasznok túlértékelése, kockázatok és szabályozói kihívások alulbecslése • Ha a szerződésben meg is jelennek, nem megfelelően alkalmazott teljesítménymérési és ellenőrzési módszerek • A magánberuházás rendszerint magántulajdonba adással jár • Hiányzó igény, szándék

11. Néhány adat az alternatív szolgáltatási formák elterjedtségéről (1.) • Önkormányzati szilárd hulladék kezelés, vízszolgáltatás: - Tulajdoni formák a víz- és szennyvíz-szolgáltatásban:

12. Néhány adat az alternatív szolgáltatási formák elterjedtségéről (2.) • Tulajdoni formák a szilárd hulladék-gazdálkodásban • Forrás: Horváth – Péteri [2001]

13. Kérdések a jelenlegi helyzetben • Hogyan működnek az eddig létrejött PPP-kapcsolatok? Elérik céljaikat? • Szükséges-e az önkormányzati szférában a PPP alkalmazásának további ösztönzése? • Ha igen, milyen módon? • Szükséges a részletesebb szabályozás? • Vagy inkább szélesebb körű oktatásra van szükség? • Az önkormányzati rendszer helyzete és a PPP lehetőségei közti kapcsolat

14. Az önkormányzati PPP várható jövője • EU-források hatása • Az infrastrukturális beruházások mellett szélesebb körben változatosabb formájú szolgáltatás-ellátási megoldások jöhetnek létre • PPP-megoldások a közüzemi és kommunális szolgáltatások körén kívül, az egészségügyben, és esetleg az oktatásban A mindehhez szükséges kormányzati lépések Az önkormányzati PPP elterjedésének hatásai

15. Felhasznált források • Baar, Kenneth K. [2001]: Open Competition, Transparency, and Impartiality in Local Government Contracting Out of Public Services. In: Péteri – Horváth [2001] • Davey, K. – Péteri, G. [1998]: Local Government Finances: Options for reform. Local Government Know-How Program, Nagykovácsi. • Guislain, P. – Kerf, M. [1995]: Concessions – the way to privatize infrastructure sector monopolies. World Bank, Public Policy for the Provate Sector, No. 59. • Halász, A. [2003]: A magyar önkormányzati rendszer a fiskális föderalizmus szemszögéből. • Horváth, Tamás M. - Péteri, Gábor [2001]: Regulation and Competition in Local Utilities Sector in CEE. In: Péteri – Horváth [2001] • Horváth, Tamás M. – Kristóf, Zoltán – Valentinyi, Pál [2001]: Hungary – Country Report. In: Péteri – Horváth [2001] • Klein, M. [1998]: Bidding for Concessions: The Impact of Contract Design. World Bank, Public Policy for the Provate Sector, No. 198. • Kopányi, M. – El Daher, S. – Wetzel, D. – Noel, M. – Papp, A. [2000]: Hungary – Modernizing the subnational governmental system. World Bank Discussion Paper, No. 417. • Péteri, Gábor – Horváth, Tamás M. (eds) [2001]: Navigation to the Market. Regulation and Competition in Local Utilities in Central and Eastern Europe. OSI/LGI Budapest. • Szalai, Ákos [1999]: Alternative Service Delivery. Providing Options for Hungarian Municipalities. CUI/CIDA Background Research Paper.