Public-Private Partnerships (PPP) i teori och praktik - implikationer för Ostlänken

1. Public-Private Partnerships (PPP) i teori och praktik - implikationer för Ostlänken Staffan Hultén Gunnar Alexandersson Handelshögskolan i Stockholm

2. PPP i ett historiskt perspektivAvreglering och kompetensutveckling i järnvägssektorn

3. Uppdelningen av Affärsverket SJ 1988-2001 Affärsverket SJ Jernhusen Banverket SJ AB Royal Viking Hotel Green Cargo Scandlines EuroMaint ASG Trafikrestauranger SweMaint Swebus TraffiCare Unigrid 1988 1995 1996 2000 2001

4. PPP i ett historiskt perspektivAvreglering och kompetensutveckling i järnvägssektorn

5. Samverkan då och nu • Vad kommer avregleringen och globaliseringen medföra för järnvägens utveckling? • Specialisering inom multinationella tillverkande företag, fler internationella standards, mer konkurrens på de flesta delmarknader osv. • Vad kan göras inför framtiden?

6. PPP i transportsektorn • En effekt av avregleringarna i transportsektorn är att privata företag i ökad utsträckning deltar i driften av gamla transportsystem och i drift och finansiering av nya transportsystem • Några järnvägsrelaterade PPP-projekt • X2 – samarbete SJ och Asea (ABB) • Kanaltunneln + länk till London • Arlandabanan • Amsterdam-Rotterdam-Bryssel

7. Typologi över PPP-projekt • PPP-projekt avser bindande överenskommelser mellan representanter för den offentliga och den privata sektorn, som innebär ett ökat engagemang av privata aktörer vid tillhandahållandet av en offentlig tjänst – exempelvis ett transportsystem

8. Typologi över PPP-projekt • Vissa PPP-projekt kan vara mycket långsiktiga, medan andra är mer kortsiktiga • Exempel på klassificering av PPP-projekt: • Servicekontrakt (t.ex. driftsavtal) – Pendeltågen i Stockholm • Konstruktionskontrakt (t.ex. BOT-avtal) - Arlandabanan • Delegerade företagsledningskontrakt (t.ex. koncessioner)

9. Fördelar med PPP • För den offentliga partnern • Ökad servicekvalitet och innovativitet • Mer värde för det investerade kapitalet • Lägre projektkostnader • Lägre risk • Tidigare och snabbare färdigställande • Andel försenade PPP-projekt: 24% • Andel försenade offentliga projekt: 70% • Bättre överensstämmelse med budgetramar • Andel budgetöverskridande PPP-projekt: 22% • Andel budgetöverskridande offentliga projekt: 73%

10. Fördelar med PPP • För den privata partnern • Ökad ekonomisk aktivitet • Högre marginaler • Tillträde till nya marknader • Långsiktiga inkomster

11. Nackdelar med PPP • Högre kapitalkostnader • Högre kostnader och tidsåtgång i planeringsskedet • Långsiktiga PPP-projekt kan leda till inlåsningar och ett lågt framtida konkurrenstryck • En part i ett PPP-projekt kan komma att utnyttjas av andra parter • Problem med att värdera tillgångar av betydelse för projektets ekonomi kan orsaka förseningar • Fördelarna med ökat privat engagemang kan förtas av dåligt utformade kontrakt som antingen ger för hög eller för låg ersättning till de olika aktörerna i förhållande till deras insatser och risktagande

12. Riskspridning Risker i PPP-projekt bör fördelas utifrån parternas relativa förmåga att hantera dem på bästa sätt Offentlig partner Privat partner Offentlig/privat partner Politiska beslut Regleringar Väderstörningar Naturkatastrofer Marknadsrisker Konstruktionsrisker Genomförandetid Prognoser om efterfrågan

13. Fallet Ostlänken • En planerad ny 150 km lång dubbelspårig järnväg för höghastighetståg (300 km/tim) mellan Södertälje och Linköping • Del av “Nordiska Triangeln” • Beräknad byggstart: 2010-2015 • Förra regeringen: utredning om möjligheter för tidigareläggning, t.ex. via ett PPP-projekt • Nya regeringen: uttalat positiv till PPP-lösningar i transportsektorn

14. Argument för att organisera Ostlänken som ett PPP-projekt • Argumenten kan delas in i tre, delvis relaterade grupper: • Argument för byggandet av Ostlänken • Argument för att tidigarelägga Ostlänken • Argument för en PPP-lösning

15. Argument för byggandet av Ostlänken • Länken skulle minska restiden avsevärt mellan orterna längs med banan, och också till andra närliggande delar av Sverige • Detta antas leda till regionförstoring Kortare restider kommer att expandera de lokala arbetsmarknaderna så att fler orter kommer närmare Stockholm, med ökade möjligheter för människor att bo längre från sina arbetsplatser • Regionförstoring kan ge ett antal spin-off-effekter, såsom högre mark- och fastighetsvärden, vilket i sin tur kan leda till ökade skatteintäkter för staten

16. Argument för byggandet av Ostlänken Regionförstoringen – finns den på riktigt? • Totala arbetslösheten – viss effekt • Skattekraften – viss men liten effekt • Taxeringsvärden – svårt att jämföra • Faktisk köpeskilling för småhus – viss effekt • Övergripande slutsats: Det tycks finnas en viss regionförstorande effekt från järnvägsinvesteringar, men den förefaller vara mindre uttalad än förväntat (och mer forskning behövs)

17. Argument för att tidigarelägga Ostlänken • Först och främst: de positiva effekterna kommer att börja verka tidigare • Men, det är också möjligt att vissa effekter av byggandet av Ostlänken kommer att bli mer uttalade om projektet tidigareläggs eller t.o.m. förutsätter ett tidigt färdigställande • Vill man påverka eller motverka vissa trender, som t.ex. in/utflyttning eller konjunkturberoende parametrar, kan den faktiska tidpunkten för färdigställandet få särskilt stor betydelse • Lokala och regionala företag kan ha särskilda behov som förutsätter ett snabbt färdigställande av den nya banan

18. Argument för att tidigarelägga Ostlänken • Den nya banan kommer att inkludera en anslutning till Skavsta, en flygplats med potential att utvecklas till den länge efterfrågade större flygplatsen söder om Stockholm (och ett viktigt komplement till Arlanda) • En sådan expansion kan dock vara beroende av att en snabb järnvägsförbindelse till Stockholm färdigställs inom några år snarare än vid en senare tidpunkt. Annars kan andra flygplatslokaliseringar bli nödvändiga att beakta, även om dessa alternativ kan komma att bli kostsamma • Till detta kommer att, om Skavsta snabbt framstår som det enda alternativet, kan det bli möjligt att avveckla trafiken på Bromma och ge plats för nya bostäder och arbetsplatser i en snabbt växande del av Stockholm

19. Argument för att tidigarelägga Ostlänken Skattad miljöeffekt av att resenärer flyger från Skavsta istället för Arlanda (och vinner 10-15 minuter på södergående resor) Antaganden: 1) Flygresan är 120 km kortare från Skavsta jämfört med Arlanda 2) Samma flygplanstyp (MD90) används och beläggningsgraden är 90% 3) Per passagerarkm går det åt 27 gram flygbränsle och produceras utsläpp i form av 86 gram koldioxid och 0,37 gram kväveoxid 4) Bränsleåtgång och utsläpp är oförändrade för anslutande transporter (bil/buss/tåg) till och från flygplatsen

20. Argument för en PPP-lösning • Samma argument som för andra PPP-projekt • Viktigast: att kunna tidigarelägga projektstarten jämfört med de nuvarande planerna på en byggstart 2010-2015 • Möjligheten att uppnå allt detta kommer att vara starkt beroende av PPP-projektets utformning och kontext

21. Utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt • En effektiv utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt kräver att en mängd olika frågeställningar analyseras • En första punkt att klarlägga är vad man (från samhällets sida) vill uppnå med projektet • En andra punkt är huruvida PPP-projektet enbart skall omfatta byggnation och drift av själva banan eller även den framtida trafikeringen

22. Ostlänken som ett PPP-projekt • Regleringsmässiga frågeställningar • Process för valet av privat partner • Upphandling, eventuellt med s.k. konkurrensdialog • Den fortsatta avregleringen av järnvägen • EU-regler om internationella operatörers rättigheter

23. Ostlänken som ett PPP-projekt • Politiska frågeställningar • Långsiktigt politiskt engagemang • Politiskt neutral projektlösning (på både lokal och nationell nivå)

24. Ostlänken som ett PPP-projekt • Finansiella frågeställningar • Investering på 12 miljarder - hur mycket skall den privata sektorn bidra med? • Uppdelning av projektet i olika delar med olika finansiärer? • Statlig garanti för lånen? • Former för kompensation till de aktörer som bygger och driver banan? Tänkbart med mix mellan offentlig grundersättning och andra intäkter

25. Ostlänken som ett PPP-projekt • Finansiella frågeställningar (forts) • Begärd offentlig bas-ersättning kan vara ett utvärderingskriterium i projektupphandlingen • Andra tänkbara intäktskällor: • Banavgifter • Skuggtullar • Rätt att exploatera närliggande markområden

26. Ostlänken som ett PPP-projekt • Tekniska frågeställningar • Fastställande av basstandard för banan (höghastighet) • Typ av trafikering • Blandad trafik (fjärrtåg, regionaltåg, flygpendel, godståg) • Begränsning av långsamma transporter för att bibehålla kapacitet?

27. Ostlänken som ett PPP-projekt • Marknadsmässiga frågeställningar • Behov av trovärdiga prognoser för: • Resandets utveckling (omfattning och riktning) • Bildandet av en storregion söder om Stockholm • Den fortsatta utbyggnaden av Nordiska Triangeln • Olika vinstscenarier • Analys av konkurrerande och kompletterande trafikslag • Vilka företag eller konstellationer av företag som kan tänkas vara intresserade av att delta i en PPP-upphandling

28. Ostlänken som ett PPP-projekt • Avtalsmässiga frågeställningar • Direkta avtalsparter och andra berörda aktörer • Staten (eventuellt företrädd av Banverket) • Projektbolaget (konsortium) • Kommuner • Jernhusen • Banker

29. Parter och aktörer i ett PPP-projekt för Ostlänken

30. Ostlänken som ett PPP-projekt • Avtalsmässiga frågeställningar (forts) • Kvalitetskrav och andra villkor för ersättning • Avtal som stimulerar till såväl hög tillgänglighet som högt utnyttjande • Avtalslängd (bana vs trafikering) • Fördelning av risker • Möjligheter till uppsägning i förtid

31. Slutsatser (1) • Avregleringar och statliga budgetbegränsningar har bidragit till att den privata sektorns engagemang ökat i flera samhällssektorer, inte minst transportbranschen • PPP-projekt syftar till att kombinera fördelarna från den privata respektive den offentliga sektorn • PPP-projekt kan vara kraftfulla medel att snabbt konstruera ny infrastruktur och driva den på ett effektivt sätt, men ett flertal saker kan också gå fel och leda till inlåsningar och underutnyttjande av transportsystem • En viktig komponent i utformningen av PPP-projekt är fördelningen av risker mellan parterna

32. Slutsatser (2) • Fallet Ostlänken betonar ytterligare betydelsen av tidpunkten för färdigställandet av en infrastrukturinvestering • En effektiv utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt kräver att en mängd olika frågeställningar analyseras och beaktas • En tänkbar variant är att hantera byggandet och driften av banan som ett långsiktigt PPP-projekt, medan trafikeringen upphandlas separat med annan avtalslängd • Beroende på vilka mål som anses mest viktiga (t.ex. tillgänglighet i förhållande till utnyttjandet av banan) kan olika typer av avtal utformas

33. Mer information Kontakt: Staffan.Hulten@hhs.se Gunnar.Alexandersson@hhs.se