Politička korupcija

1. Politička korupcija “Politička korupcija je ... dostigla tačku u kojoj korumpira politiku.” – Đ. Sartori prof. dr Miodrag Jovanović

2. Šta je pouka primera? • Problemis definisanjem • Koncept političke korupcije polazi od ideje da znamo šta je ne-koruptivna (ispravna) politika • Tri vrste definicija političke korupcije: • koje su usredsređene na prirodu javne službe (public-office centred), svodeje na zloupotrebu novca ili pogodnosti u privatne svrhe; • koje polaze od prirode javnog interesa (public-interest centred), tretiraju je kao narušavanje javnog interesa ili normi ponašanja zarad posebnih pogodnosti ili ličnih (self-serving) interesa; • koje su tržišno određene (market-centred) –pod političkom korupcijom se smatra neprimerena razmena novca ili pogodnosti za neodgovarajući uticaj ili moć.

3. Definicija • Čl. 2 Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije: "korupcija" je odnos koji se zasniva zloupotrebom službenog, odnosno društvenog položaja ili uticaja, u javnom ili privatnom sektoru, u cilju sticanja lične koristi ili koristi za drugoga. • Politička korupcija predstavlja zloupotrebu poverene vlasti u privatne svrhe, koju politički lideri vrše sa ciljem da uvećaju moć ili bogatstvo. • Politička korupcija se od birokratske ili lake korupcije (petty corruption) razlikuje po subjektu izvršenja, odnosno što su njeni akteri politički lideri ili izabrani službenici, koji su dobili mandat da vrše javnu vlast i koji snose odgovornost njenog vršenja u javnom interesu.

4. Problemi sa standardnom definicijom • različitinormativni izvori na osnovu kojih razlikujemo ispravno vršenje vlasti od slučajeva njene zloupotrebe • javno mnjenje (čijim stavovima dati prednost; pretpostavka o slobodi izražavanja; katkad je javnost duboko podeljena i zbunjena) • zakonske definicije (da bi obuhvatio što više akata, zakon mora da bude što opštiji, a to vodi nepreciznosti upotrebljenih izraza, npr. “neodgovarajuće postupanje”) • shvatanje politike u liberalno-demokratskim državama Zapada vs. različiti kulturni konteksti (specifični kulturno-istorijski konteksti utiču na shvatanje politike)

5. Primer zakonske odredbe • Trgovina uticajem Član 366 KZ Srbije (1) Ko zahteva ili primi nagradu ili kakvu drugu korist za sebe ili drugog, neposredno ili preko trećeg lica, da korišćenjem svog službenog ili društvenog položaja ili stvarnog ili pretpostavljenog uticaja, posreduje da se izvrši ili ne izvrši neka službena radnja, kazniće se zatvorom od šest meseci do pet godina. • Pitanje: da li se primanje određenih pogodnosti od strane poslanika da bi se na javnoj sesiji postavilo pitanje i zatražio pismeni odgovor o određenoj politici Vlade (interpelacija) može smatrati “trgovinom uticajem”?

6. Postupanja na granici dozvoljenog • "pork barelling" – plan administracije da u određenim oblastima utroši veće količine novca da bi dobila podršku birača u tim krajevima, što znači da na uštrb opšte dobrobiti, daje prednost određenom elektoratu; • "logrolling" – praksa po kojoj jedan predstavnik kongresa pomaže izglasavanje zakona, očekujući za uzvrat uslugu za neki svoj budući zakonski predlog; • Japan - "amakudari" sistem, kod kojeg penzionisani visoki državni službenici zauzimaju važne pozicije u bankama i korporacijama; • Tanzanija – “takrima” praksa milosrđa koja je ušla u sferu politike u predizbornim ciklusima; Visoki sud je 2006. presudio da ova praksa ima obeležja političke korupcije

7. Demokratska zabluda • Teza: "svaka vlast kvari, apsolutna vlast kvari apsolutno" (Lord Ekton), stoga, tamo gde postoji višepartijski sistem, demokratski izbori, podela vlasti, tamo će korupcija teže naći plodno tle • Antiteza: Korupcionaške afere u etabliranim liberalnim-demokratijama, poput Italije, Francuske, Nemačke i Velike Britanije, nasuprot niske korupcije u jednopartijskom i autoritarnom Singapuru

8. Liberalna zabluda • Teza: ako ukinemo maksimalnu državu, sa povećanom javnom potrošnjom i socijalnim funkcijama, ukinućemo i korupciju • Antiteza: neke od država sa najvećim poreskim opterećenjima i javnom potrošnjom, kakve su Kanada, Holandija, Danska, Norveška i Švedska, beleže vrlo nizak stepen političke korupcije

9. Uzroci političke korupcije • Neposredni faktori: a) obimna pravna regulativa i izdavanje različitih vrsta administrativnih dozvola i odobrenja; b) nejasni poreski propisi, koji iziskuju duge procedure i česte kontakte građana i poreskih službenika; c) vladine odluke u sferi javne potrošnje, investicionih projekata i ekstrabudžetskih sredstava; d) obezbeđivanje dobara i usluga po cenama nižim od onih tržišnih, kao i druge diskrecione odluke (npr. u pogledu privatizacije, upotrebe nepokretnosti u državnoj svojini, stranih investicija itd.); e) sistem finansiranja političkih partija.

10. Uzroci političke korupcije • Posredni faktori: a) kvalitet činovničkog aparata (što je u manjoj meri zapošljavanje i napredovanje zasnovano na sistemu zasluga, to je veći stepen koruptivnog ponašanja); b) visina zarada u javnom sektoru; c) kazneni sistem i kaznena politika; d) institucionalni mehanizmi kontrole, kao i kontrola od strane javnog mnjenja i medija; e) transparentnost pravila, zakona i procedura; f) kakav primer pružaju najviši državni zvaničnici i politički lideri.

11. Posebni problemi tranzicionih demokratija • Centralno-istočno evropske države pripadaju tzv. četrvrtom talasu tranzicije • U poređenju sa, npr. prethodnim talasom, odlikuje ih istovremena politička i ekonomska tranzicija • “Izborna demokratija” je tek prvi korak, krajnji cilj je demokratska konsolidacija • Taj krajnji stadijum političke transformacije društva je dostignut kada su uočljive promene na planu ponašanja (behavioral aspects), stavova (attitudinal aspects) i ustavne prakse (constitutional aspects) svih društvenih činilaca. (Linc & Stepan)

12. Merkelova 4 tipa defektnih demokratija • one koje isključuju određeni broj građana iz političkog života, tako što ih lišavaju građanskih i biračkih prava (exclusive democracies); • one kod kojih postoje sfere života koje su izvan kontrole demokratski izabranih predstavnika naroda (domain democracies); • one u kojima je u najširem smislu te reči narušen princip vladavine prava (illiberal democracies); i • one u kojima zakonodavstvo i sudstvo imaju samo ograničenu kontrolu nad izvršnom vlašću, najčešće rukovođenu harizmatskim predsednikom (delegative democracies)

13. Tipologija korupcije u post-komunističkim zemljama I Korupcija na nižim administrativnim nivoima • podmićivanje javnih službenika da se ne primene propisi • namerna preterana regulacija i dezorganizacija • korišćenje dozvola i inspekcijskih ovlašćenja za iznuđivanje II Bogaćenje javnih služenika • skretanje tokova javnih fondova u džepove službenika • neodgovarajuće upravljanje i profitiranje od javnih resursa • profitiranje na privatizaciji • zloupotreba u procesu javnih nabavki • nepotizam, klijentelizam i "prodaja" poslova III Država zatočena u korupcijskim mrežama • de facto preuzimanje institucija za obavljanje privatnih poslova ili kriminalnih radnji • formiranje tajnih mreža koja ograničavaju političko nadmetanje • podrivanje izbora kroz novac predviđen za podmićivanje (slush funds), tajno reklamiranje itd. • zloupotreba zakonodavne vlasti • korupcija u pravosuđu • zloupotreba nadležnosti u oblasti nadzora, revizije i kontrole • korišćenje kompromitujućih materijala za političku ucenu protivnika • korupcija u medijima

14. Globalni barometar korupcije 2012/13 Istraživanje sprovedeno u 107 država i teritorija širom sveta, na ukupno 113.300 ispitanika; više od cetvrtine ljudi davalo mito u poslednjih 12 meseci. U svetu se najcešce podmićuju policajci i zaposleni u pravosudu. Svetska populacija najkorumpiranijim institucijama smatra politicke partije (3,8, na skali od 1 do 5) i policiju (3,7) Slični su i rezultati za Srbiju

15. Politička korupcija i korumpirana politika • Glavniproblemi: nedovoljnareformapravosuđa, kršenjeantikorupcijskihzakona, vaninstitucionalnamoćpolitičkihstranakakojautičenaradjavnogsektora, netransparentanprocesdonošenjaodluka, nepotrebne procedure inedovoljnikapacitetiorganakojivršenadzornadprimenomzakona • Korumpiranost politike: • Problem ‘trgovine’ poslaničkim mandatima • Finansiranje političkih partija

16. “Trgovina” poslaničkim mandatima • Prelasci parlamentarnih predstavnika iz jedne u drugu političku partiju podstiču sumnje o tzv. “trgovini” poslaničkim mandatima. • Ta pojava nije karakteristična samo za naše društvo – u Italiji od 1996. do 1999. skoro 100 poslanika je menjalo partijske dresove, neki i po 4 puta; u Brazilu je samo tokom 1999. godine 112 poslanika iz donjeg doma federalnog parlamenta promenilo partijske boje; • nasuprot tome – u V. Britaniji, od 1950. do 1996. samo 6 poslanika je prešlo iz jedne u drugu partiju. • Pitanje: da li rešenje pruža nova ustavna odredba, po kojoj poslanici mogu “slobodno i neopozivo da stave svoj mandat na raspolaganje stranci sa čije liste su izabrani”?

17. Kritika odredbe o blanko ostavkama • Venecijanska komisija je u svom Mišljenju o Ustavu Srbije primetila da “namera da se poslanik veže za stranku po svim pitanjima i uvek” predstavlja “ozbiljno kršenje slobode poslanika na izražavanje svojih pogleda o valjanosti predloga ili radnje. Time se koncentriše preterana vlast u rukama partijskog vođstva.”

18. Partokratija umesto demokratije • Sam termin partitocrazia je inicijalno nastao u Italiji da označi prirodu tamošnjeg političkog sistema, u kojem celokupnim javnim i institucionalnim prostorom dominiraju političke partije • Partokratske tendencije se ogledaju u svojevrsnoj feudalizaciji resorakoji se među koalicionim partnerima dele po obrascu devetnaestovekovnog “sistema plena” (spoils system), u upravljanju državnom upravom i javnim preduzećima prema kriterijumima partijske pripadnosti i podobnosti, umesto prema meritokratskom načelui, uopšte, u pretpostavljanju partikularnog, partijskog interesa javnom interesu.

19. Ustavnosudsko zauzdavanje partokratije • Ustavni sud je utvrdio nesutavnost odredbe člana 84 Zakona o izboru narodnih poslanika, po kojoj politička partija dodeljuje osvojene poslaničke mandate nezavisno od redosleda kandidata na izbornoj listi. Ustavni sud je zaključio da na osnovu pomenute odredbe “politička stranka suštinski vrši izbor narodnih poslanika, ‘gospodareći’ poslaničkim mandatima koji su pripali toj listi.” • Ova odredba je omogućavala da “političke stranke ulaze u Ustavom zabranjeni prostor neposrednog vršenja vlasti i potpuno potčinjavaju sebi javnopravno ovlašćenje koje pripada jedino biračima” • Zakon o izmenama i dopunama Zakona oizboru narodnih poslanika: “Republička izborna komisija će najkasnije u roku od 10 dana od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora sve dobijene mandate sa izborne liste dodeliti kandidatima po redosledu na izbornoj listi, počev od prvog kandidata sa liste.”

20. Finansiranje političkih partija • Kada se govori o kontroli ili nadzoru nad finansiranjem političkih stranaka (i izbornih kampanja, u zemljama gde se ova oblast tretira izdvojeno), možemo govoriti o • nadzoru nad finansiranjem partija kao takvom ili • nadzoru nad poštovanjem unapred propisanih pravila o finansiranju partija

21. Nashamerovi modeli finansiranja političkih partija • Model autonomije (političke stranke samostalno uređuju, prikupljaju i troše finansijska sredstva – primer Švedska) • Model transparentnosti (građani ostvaruju pravo na uvid u partijske fondove, njihove izvore i način korišćenja – primer Nemačka) • Zastupnički model (formiranje posebnog državnog tela koje će voditi računa o poštovanju zakona koji regulišu finansiranje političkih stranaka – primer SAD) • Model diverzifikovanog regulisanja (usklađen set pravila koji regulišu različite aspekte finansiranja političkih stranaka – primer Kanada)

22. Finansiranje političkih stranaka • ključni problem ogledao se u odsustvu istinske kontrole finansiranja, jer su tela kojima su podnošeni relevantni izveštaji (skupštinski odbor, RIK) bili pretežno sastavljeni od predstavnika samih stranaka koji nisu pokazali dovoljno političke volje da se nose sa tim problemom. • Zakonom o Agenicji za borbu protiv korupcije, sve te ingerencije su prebačene na Agenciju • Javnost je posebno osetljiva na pitanje uticaja krupnog privatnog kapitala (tajkuna) na donošenje političkih odluka od javnog interesa • Neophodno je što pre pravno regulisati sferu dozvoljenog lobiranja i legitimnog uticaja privatnog interesa

23. vezanost iznosa sredstava iz privatnih izvora iznosom sredstava iz javnih izvora, • mogućnost primanja priloga u gotovom novcu, bez obzira na iznos, • predmet kontrole su samo političke stranke, a ne i grupe građana i koalicije koje takođe učestvuju na izborima, a potom i u vlasti, • postojeće rešenje o raspodeli sredstava za finansiranje redovnog rada stranaka dodatno stimuliše trgovinu mandatima u parlamentima (pojedine stranke koje su na izbore izlazile u okviru koalicija, budući da samostalno ne bi mogle da pređu cenzus od pet odsto, po ulasku u republički parlament su osnivale samostalne poslaničke klubove i na taj način ostvarile pravo na finansiranje redovnog rada), • sistem sankcija koji se odnosi samo na političke stranke, ne i na ostale političke subjekte, kao što su grupe građana i koalicije • nisu propisane ni sankcije za finansijere koji prekorače propisane limite Prethodna zakonska rešenja koja su stvarala najveće probleme u praksi su:

24. Borba protiv političke korupcije • Jačanje i institucionalna nezavisnost nadzornih tela (posebno Agencije za borbu protiv korupcije) • Zaokruživanje i popravljanje postojećeg regulatornog pravnog okvira • Dosledna primena Zakona o slobodnom pristupu informacijama i institucionalna nezavisnost Poverenika za informacije (uvođenje instituta “duvača pištaljke” whistleblowing) • Stvaranje uslova za nezavisno delovanje Državne revizorske institucije • Aktivno učešće građana, civilnog sektora i samih nosilaca političke vlasti u borbi protiv političke korupcije.

25. Razorna dejstva političke korupcije Politička korupcija je “mnogo opasnija u demokratijama nego u drugim oblicima političkih sistema. To nije stoga što je politička korupcija od ‘većeg’ značaja u demokratijama nego u ne-demokratskim sistemima. Pre je to stoga što ona nanosi više štete demokratijama: ona u većoj meri podriva njihove temeljne principe na način na koji to ne čini u ne-demokratskim sistemima.” (Pol Hejvud)

26. Poziv na oprez • “U odbacivanju prljave vode korupcije dete se mora spasiti. Odbojnost prema strankama i nepoverenje u političare neizbežno se odražava na institucije u kojima oni borave. A ako se reprezentativne institucije uopšteno dožive kao neprimereni instrumenti demokratije, onda spasavanje deteta postaje teško ostvarljiv poduhvat.”(Đ. Sartori)