FINANCIACION DE SERVICIOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS EN TIEMPOS DE CRISIS

1. FINANCIACION DE SERVICIOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS EN TIEMPOS DE CRISIS Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009

2. CONTENIDO • Introducción y objetivo • Características estructurales de la región • La política fiscal en AL: solvencia y volatilidad • El proceso de reasignación de funciones • La coordinación del sistema de relaciones intergubernamentales y el rol del gobierno central • Lecciones aprendidas y desafíos ante el nuevo contexto

3. Introducción y objetivo • Hipótesis básica • Las características estructurales de la región influenciaron en forma conjunta la forma y los resultados de los procesos de descentralización • De acuerdo con esta características el sistema de relaciones intergubernamentales debiera articular tres objetivos: • Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal • Articulación de las políticas sectoriales descentralizadas (educación, salud, infraestructura) • Compensación de las altas disparidades regionales

4. Introducción y objetivo • Las características básicas de la política macro fiscal han limitado la capacidad de los gobiernos (central y SN) para articular estos tres objetivos. • Ante un shock como el que está sufriendo la región, esta limitación se agrava: • Vulnerabilidad ingresos fiscales • Vulnerabilidad ingresos subnacionales

5. Introducción y objetivo • Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos • En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar • El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

6. Características estructurales de la región Alta desigualdad en la distribución del ingreso Disparidad regional Alta informalidad y urbanización

7. Disparidades regionales dentro de los países Comparación de los PIB per capita de las jurisdicciones más ricas en relación con las más pobres en paises de AL y de Europa

8. La política fiscal en la región: falta de solvencia y alta volatilidad Recurrentes déficits Baja imposición Alta volatilidad de los ingresos fiscales Importancia de los ingresos provenientes de explotación de recursos naturales Prociclicidad del acceso al financiamiento A nivel subnacional: fuerte dependencia de las transferencias intergubernamentales

9. La carga fiscal es insuficiente para financiar el gasto público Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples)

10. La mejora en los ingresos es explicada por la evolución de las transferencias… AMÉRICA LATINA – EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES (En porcentajes del PIB)

11. Los procesos de descentralización en AL: respuestas comunes ante problemas heterogéneos • Proceso generalizado • Fuerte componente sectorial • Diferentes motivaciones • Reformas sectoriales (Chile) • Necesidades financieras del gobierno central (Argentina) • Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) • Falta de coordinación en la elaboración y seguimiento del proceso

12. Reasignación del gasto entre niveles de gobierno: descentralización GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad)

13. El impacto de la crisis sobre la política fiscal: menores recursos y más demandas • La crisis afectará a los ingresos fiscales en AL fundamentalmente a través de dos canales: • Menor nivel de actividad • Caída en los precios internacionales de los productos básicos • Adicionalmente mayores requerimientos sobre los gastos públicos de manera de sostener las medidas anticrisis • Estas medidas serán diferentes de acuerdo con impacto y capacidades

14. El impacto de la crisis AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES (Promedio Simple, En % de PIB)

15. Grado de exposición relativa de la recaudación frente a la crisis (Gómez Sabaini y Jiménez, 2009)

16. Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas fiscales Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL; Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.

17. Impacto de los shocks sobre las relaciones fiscales intergubernamentales • Las recurrentes crisis macro suelen tener impacto en las relaciones entre niveles de gobierno • Cuando la economía recibe un shock financiero (sudden stop) o un shock comercial las relaciones fiscales intergubernamentales tienden a deteriorarse por:(Fanelli y Jiménez, 2009) • Restricción crediticia • Caída en las transferencias intergubernamentales • Caída en los recursos tributarios subnacionales propios • Esto lleva a conflictos distributivos entre niveles de gobierno

18. Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos • En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar: • Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal • Articulación de la política sectorial • Compensación de las disparidades regionales • Posibles respuestas a los shocks de parte del sistema de relaciones intergubernamentales: coordinación, dominancia o crisis • El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

19. Lecciones aprendidas • Tener en cuenta diferentes efectos y capacidades entre países • Evitar “soluciones únicas” ante realidades heterogéneas • Como aprovechar el espacio fiscal alcanzado? • Alcanza para enfrentar la crisis?

20. Lecciones aprendidas • Necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno de manera que • No perder lo alcanzado en términos de solvencia fiscal • Preservar la capacidad de mantener el gasto social, especialmente para aumentar el capital humano • No descuidar la inversión en infraestructura • Reformulación del Pacto Fiscal

21. GOBIERNO MULTINIVEL Y FINANCIACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN TIEMPOS DE CRISIS Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) IV Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL Salvador de Bahia, 23-25 de junio de 2009

22. El impacto de la crisis Caída en los recursos 2009 comparado con el 2008 (En % PIB)

23. La profundidad del impacto recaudatorio que sufrirá cada país va a depender de: • las características de los ingresos fiscales y la estructura tributaria • la eficiencia de las administraciones tributarias • las capacidades político-institucionales para recaudar y modificar impuestos

24. Para estimar un “coeficiente de exposición tributaria” ante la crisis se utilizaron las siguientes variables (Gómez Sabaini y Jiménez, 2009): • Participación de los recursos naturales en los ingresos corrientes • El nivel total de la carga tributaria • La participación del impuesto a las importaciones • La importancia del IVA en el total de los recursos • El coeficiente de productividad del IVA • El monto de remesas del exterior respecto al PIB • La importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social • La participación del impuesto a la renta societaria en el total de recursos tributarios

25. En términos generales, los países están implementando • Medidas contracíclicas orientadas a activar la demanda interna y la producción transable, moderando a su vez factores internos que podrían agudizar el desbalance externo • Políticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.

26. No solo el impacto de la crisis, la capacidad de reacción también es diferente Área de alcance de las medidas tomadas para afrontar la crisis

27. Estos conflictos hacen dificultoso lograr la coordinación entre los diferentes niveles de gobiernos • En estas circunstancias, suelen faltar recursos e instrumentos para armonizar los desafíos que los SP descentralizados suelen enfrentar: • Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal • Articulación de la política sectorial • Compensación de las disparidades regionales • El resultado más habitual es que uno (sostenibilidad macro fiscal) ejerza dominancia sobre el resto

28. Introducción y objetivo • Adelantando conclusiones: • Respuesta adecuada a la crisis: necesidad de coordinación entre los niveles de gobierno en los siguientes tres objetivos (Cetrángolo y Jiménez, 2009): • Mantenimiento de la sostenibilidad macro fiscal • Articulación de la política sectorial (salud, educación, infraestructura) • Compensación de las disparidades regionales dentro de un mismo país