I diversi approcci alla programmazione e i rapporti fra programmazione e valutazione

1. Corso di formazione sul monitoraggio e la valutazione dei Piani di zona avviati in Provincia di Torino Primo modulo:La costruzione del disegno di valutazione dei piani di zonaSeconda giornata13 aprile 2006Ugo De Ambrogio (udeambrogio@hsn.it)Katja Avanzini (kavanzini@hsn.it)

2. I diversi approcci alla programmazione e i rapporti fra programmazione e valutazione

3. 1. Si sintetizzano gli interventi e le politiche dello stesso settore. 2. Si passa da una pianificazione nella prospettiva di government ad una prospettiva di governance coinvolgendo altri soggetti istituzionali e il terzo settore; Le 4 "rivoluzioni" del Piano di zona

4. Le 4 "rivoluzioni" del Piano di zona • 3. Si pianifica ad un nuovo livello: l’ambito territoriale, superando l’impasse storica del frazionamento comunale • 4. Si pianifica in modo congiunto anche con l’Asl, nella logica dell’integrazione operativa a livello territoriale

5. La complessità dello scenario entro al quale si costruiscono i Pdz • mutevolezza degli scenari • mutevolezza dei bisogni • molteplicità e varietà di attori sociali • possibili tensioni fra attori sociali istituzionali e non • carenza di risorse • incertezza sulle diverse risorse • limitata conoscenza di soluzioni di efficacia certa • progressiva moltiplicazione degli ambiti di intervento • trasformazione delle relazioni fra i centri di governo del welfare

6. In questo quadro il processo di costruzione di una programmazione sociale e sociosanitaria rischia, da un lato, una eccessiva semplificazione dei problemi, dall’altro una esasperazione del livello di complessità dello scenario, con il risultato di considerare ineluttabile il mantenimento dell’attuale frammentazione. • Per superare il rischio di una lettura eccessivamente semplicistica o disfattista della programmazione appare rilevante, ed opportuno, assumere teorizzazioni e metodologie adeguate a fronteggiare la complessità sopradescritta.

7. MODELLO RAZIONAL-SINOTTICO • Analisi dei bisogni • Definizione degli obiettivi • Selezione degli obiettivi secondo scelte di valore • Analisi di tutte le alternative e loro confronto • Analisi delle conseguenze della applicazione di ogni alternativa in termini di costi e benefici • Scelta della alternativa che permette la massima possibilità di raggiungere gli obiettivi e di minimizzare i costi.

8. UNO DEI PRIMI AUTORI A PROPORRE UN APPROCCIO RAZIONALISTA FU L’ECONOMISTA JOHN MAYNARD KEYNES, CHE CONSIDERAVA NECESSARIO CHE LE STRATEGIE FOSSERO ESPRESSIONE DI IDEE PIUTTOSTO CHE DI MEDIAZIONI DI INTERESSI CONTRASTANTI.

9. IL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE ERA CONSIDERATO ESSENZIALMENTE TECNICO, I PIANIFICATORI DOVEVANO DECIDERE SULLA BASE DI CONOSCENZE ED ESPERIMENTI RAGIONATI, ELIMINANDO PROGRESSIVAMENTE COME VARIABILI DEL PROCESSO DECISIONALE L’INCERTEZZA, IL PREGIUDIZIO POLITICO E LE RICHIESTE DI GRUPPI PARTICOLARI.

10. ELEMENTI DI VALORE DEL MODELLO RAZIONALISTA • Ha prodotto utili intuizioni e prospettive sul processo di pianificazione • Ha definito il processo di pianificazione come un “ciclo di attivita’” (Bridgman e Davies 1998) • Ha definito la pianificazione come una serie di stadi distinti • Ha individuato la circolarita’ del processo di pianificazione e ripianificazione • Ha individuato la rilevanza della valutazione nel processo decisionale

11. Le principali critiche al modello razionalista • È estremamente prescrittivo • Rifiuta come assurde le modalità di progettazione e programmazione utilizzate nella realtà • Presenta un quadro idealizzato del processo di progettazione e pianificazione • Ignora l’importanza di elementi essenziali nei processi decisionali, quali l’ideologia e i valori • Ha una visione eccessivamente ottimistica sulle capacità decisionali degli esseri umani

12. Motivi di crisi del modello razional-sinottico • Gli attori chiamati ad interagire in un progetto sono molti, non legati tra loro da rapporti gerarchici, e comunque non subordinati ad un soggetto decisore. • Le capacità analitiche sulla domanda e sui bisogni sono limitate in rapporto alla complessità del reale. • Le capacità previsionali sono generalmente inadeguate a causa del rapido e spesso radicale cambiamento degli elementi del contesto. • La pianificazione sinottica prevede l’illegittima estensione a complessi collettivi del modello della razionalità individuale. • Richiede troppe informazioni.

13. Il modello incrementale • Questo metodo si è sviluppato a partire dalle critiche mosse al modello razionalista. • Le decisioni non vengono prese nel contesto di un movimento verso obiettivi predeterminati, basati sulla analisi completa della situazione.

14. Modello incrementale per prova ed errore • Si parte dalla situazione di fatto, reagendo a stimolazioni occasionali • Definizione di mezzi ed obiettivi non separata: spesso si parte dai mezzi per definire gli obiettivi • Si prendono in considerazione poche alternative poco diverse dagli interventi in atto • Le alternative sono valutate sulla base del consenso espresso dagli attori principali • Viene scelta l’alternativa che raccoglie il maggior consenso, indipendentemente da ogni giudizio sulla sua adeguatezza ad affrontare il problema.

15. MODELLO INCREMENTALE PER PROVA ED ERRORE E’ un modello applicato in servizi caratterizzati da alta complessità. • Vantaggi: flessibilità, possibilità di ridefinire obiettivi e risposte ai bisogni, immediatezza, visione pluralistica. • Svantaggi: rischio di confusione, interventi legati all’emergenza, mancanza di una visione complessiva dei problemi e bisogni.

16. Il metodo incrementale • Nel processo programmatorio si cerca di trovare risposte rapide a richieste immediate e urgenti, piuttosto che soluzioni a lungo termine a problemi meno visibili ma forse più essenziali.(Lindblom 1959). • E’ il processo del “cavarsela alla meno peggio” (Lindblom).

17. Critiche all’incrementalismo L’idea iniziale del modello incrementale, che la pianificazione coinvolge molti interessi e le strategie risultano da un processo di adattamento reciproco per ottenere il consenso generale, è stato criticato da diversi autori. In un secondo momento lo stesso Lindblom ha rivisto il modello riconoscendo che il cambiamento non è sempre il risultato di un accordo tra diversi interessi, ma spesso è risultato di una prova di forza tra diversi interessi in cui chi ha più potere prevale.

18. Critiche all’incrementalismo • La critica più radicale alla prospettiva incrementalista è di alimentare un atteggiamento conservatore, giustificando scientificamente l’inerzia e l’accettazione dello status quo (Dror). • Compito del decisore illuminato è proprio di superare la predisposizione al cambiamento incrementale.

19. LA SCELTA DELL’APPROCCIO PROGRAMMATORIO OBIETTIVI

20. IL PIANO PRESCRITTIVO Un primo approccio alla programmazione conferisce al Piano un valore di prescrittività e onnicomprensività. Tale modello distingue nettamente la fase dell’elaborazione del Piano da quella della sua attuazione. Nella fase di elaborazione del Piano una pluralità di soggetti, portatori di istanze e culture diverse, si confrontano e negoziano la definizione dei problemi, delle priorità e delle azioni da intraprendere. Le scelte e le decisioni prese in fase negoziale dai diversi attori trovano espressione nel documento di piano, che rappresenta quindi un accordo preso, un patto siglato considerato vincolante per chi lo sottoscrive.

21. Due gli aspetti di attenzione dell’approccio prescrittivo: • il modo con cui viene gestita la conflittualità • la pretesa esaustività del Piano. Secondo questo modello, la naturale conflittualità sottesa ad ogni relazione fra soggetti portatori di istanze diverse si esprime e viene agita nella fase di elaborazione del Piano; si suppone, di conseguenza, che il documento di piano ponga la parola fine ad ogni ulteriore negoziazione e ad ogni ulteriore ridefinizione dei problemi e delle misure da intraprendere per risolverli. La fase di attuazione del Piano viene considerata “stabile e immutabile”, almeno per tutta la periodicità attribuita al Piano.

22. Poiché la conflittualità viene gestita nella fase di elaborazione del Piano e il Piano sancisce l’accordo raggiunto, ne consegue la necessità che i contenuti del Piano abbraccino la gamma più ampia possibile dei problemi e delle misure per risolverli, onde evitare che il “non specificato” dia adito ad ulteriori controversie in fase di attuazione del Piano stesso.

23. LIMITI DELL’APPROCCIO PRESCRITTIVO • In primo luogo la pretesa di rendere stabile ed immutabile il processo di attuazione del Piano, applicando al processo di trasformazione del sistema dei servizi sociali una logica di natura puramente lineare e razionale, secondo la quale, una volta definiti obiettivi e risorse, per realizzarli, esiste soltanto un’unica modalità d’azione, quella, appunto, definita dal Piano.

24. LIMITI DELL’APPROCCIO PRESCRITTIVO Un ulteriore limite è determinato dal fatto che, data la netta separazione fra la fase di elaborazione e la fase di attuazione del Piano, molti dei contenuti del documento di piano finiscono con l’avere un valore soltanto virtuale.

25. IL MODELLO INCREMENTALE Un secondo approccio si basa su una logica di tipo incrementale ad andamento iterativo. Il modello incrementale parte dal presupposto che la realtà si sviluppi per piccoli passi e si ridefinisca continuamente nel corso dell’azione sotto la spinta di interessi particolari dei soggetti in campo, per cui la conflittualità e la necessità di negoziazione accompagnano tutto il percorso di elaborazione e attuazione del Piano

26. IL MODELLO INCREMENTALE Il documento di piano non viene, di conseguenza, visto come il risultato di un processo di negoziazione fra gli attori in campo, ma come uno strumento per promuovere confronto /consenso /dissenso /negoziazione continua; esso non ha carattere prescrittivo, ma orientativo, ad eccezione di poche misure che servono per costruire risultati in un’ottica di breve periodo.

27. Ciascun gruppo è legittimamente portatore di soluzioni che riflettono letture delle situazioni sociali fortemente condizionate dai propri interessi e dai propri valori, per cui il problema non è tanto quello di trovare la soluzione giusta ma di creare spazi di confronto. • E’ sempre più difficile prevedere l’evoluzione di sistemi sociali complessi e determinare anticipatamente quali soluzioni possano essere più adeguate per far fronte a problemi che si modificheranno profondamente nel corso del tempo.

28. I problemi che costituiscono l’oggetto della programmazione hanno una definizione incerta, sono sempre più interconnessi fra loro, e presentano un diverso grado di consenso sugli obiettivi da perseguire e di conoscenza delle tecniche per affrontarli. • Le modalità di soluzione dei problemi non possono che essere politiche, e i criteri di razionalità tecnica, utili in contesti sociali più stabili e omogenei, sono spesso inservibili.

29. Programmazione _______________________________ Programmazione Razionale Incrementale

30. dati certi incertezza condivisione conflitto motivazione accettazione Programma (PdiZ)____________________________Programma (PdiZ) prescrittivo incrementale

31. LA SCELTA DELL’APPROCCIO PROGRAMMATORIO ORIENTAMENTO DEL PDZ M O D E L L O

32. LA SCELTA DELL’APPROCCIO PROGRAMMATORIO ORIENTAMENTO DEL PDZ M O D E L L O

33. Risultati prima esercitazione

34. RISORSE Razionalizzare l’esistente (rivoli) Grande flessibilità (orbassano) Senso di strutturazione e consolidamento del piano (val di susa) RISCHI Perdita di possibilità di sviluppo e innovazione emerse dai tavoli (rivoli) Grande flessibilità (orbassano) Alla fine si sente di “aver fatto il compito” e sottovalutato il processo (val di susa) Non seguire le trasformazioni successive alla stesura del Pdz (val di susa) I diversi approcci programmatori

35. RISORSE Opportunità di confronto fra le risorse (collegno, grugliasco) Si è riusciti a fare programmazione integrando le risorse esistenti (Val sangone) Razionalizzare l’esistente e ridurre le sovrapposizioni fra i servizi del territorio (settimo) RISCHI Che si rimanga solo sul piano delle risorse senza una vera e propria costruzione di politiche (collegno grugliasco) Ci si incaglia sulla scarsità delle risorse disponibili (val sangone) Rischio di smarrire le motivazioni della associazioni e dei soggetti della governance (settimo) Rischio che il percorso di pianificazione (troppo lungo) renda precocemente obsolete le azioni del PDZ (settimo) I diversi approcci programmatori

36. RISORSE Fatto un lavoro di consolidamento e conoscenza di tutti i servizi del territorio (pinerolo, val pellice, val chisone) Sono stati definiti dei percorsi condivisi e mediati (Chivasso) Rafforzamento delle relazioni (Cuorgnè , Caluso e Ciriè) Si stanno valorizzando le risorse esistenti e si sono mobilitate le esperienze presenti (Gassino) RISCHI Poca flessibilità e lavoro limitato all’esistente, pdz più un punto di arrivo che di sviluppo a causa della scarsità di risorse (pinerolo, val pellice, val chisne) Autorefernzialità del piano poco permeabile al mutare dei cambiamenti (immobilità) (chivasso) Disinvestimento (inquietudine e cedimento del terzo settore per le incoerenze della parte politica) (Cuorgnè , Caluso e Ciriè) Rischio che i soggetti partecipanti rimangano legati alle proprie rappresentazioni e non si costruisca una identità collettiva di PDZ (Gassino) I diversi approcci programmatori

37. RISORSE E’ probabile che a seguito del piano migliorino le risposte ai cittadini fornite dai servizi (ivrea) RISCHI Privato sociale: ruolo poco chiaro e feedback negativi, difficoltà ad assumersi responsabilità programmatorie, ruolo sindacale non chiaro – tentazione politica di tagliare fuori i “tavoli” (ivrea) I diversi approcci programmatori

38. Intrinseco a una pianificazione equilibrata che consente di scegliere consapevolmente il proprio orientamento tenendo conto delle diverse variabili in campo è un comportamento di natura riflessiva che si sostanzia in percorsi valutativi periodici.

39. PERCORSI VALUTATIVI PERIODICI che non assumono una logica di controllo ma di ricerca di significato, costruzione del senso dei processi programmatori nel rispetto delle loro finalità complesse.

40. Il disegno di valutazione del piano di zona

41. Problemi Contesto Vincoli Opportunità Dati Decisore Valutazione Discipline di riferimento Conflitti Mandato Attori sociali Metodologia ricerca Competenze Bisogni, interessi, valori Etica, Deontologia Risorse Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi: Generalità

42. Il disegno della ricerca valutativasecondo Bezzi: Le cinque-sette tappe • Definizione del mandato • Analisi obiettivi e formulazione domande valutative • Accertamento delle risorse • Ricerca valutativa: 4.1. Esplorazione spazio semantico 4.2. Stipulazione valori valutativi 4.3. Raccolta e analisi dei dati • Sostegno all’utilizzo della valutazione

43. Il disegno della ricerca valutativa secondo bezzi1 – Definizione del mandato • Mandato = Perché me lo chiedi? • Chi chiede (quale ruolo esercita, che poteri, bisogni, interessi esprime…)? • Chi altro è coinvolto (beneficiari, ‘vittime’, dipendenti, partner; clima generale, eventuali conflitti, …)? • Quali gli obiettivi della valutazione (Controllare, negoziare, rendicontare, …)? Mandato Problemi etici e deontologici Orientamento epistemologico Contesto  Metodo

44. Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi2 – Obiettivi e domande valutative • Domande valutative = Cosa è importante analizzare? • Quale valutazione (ex ante, in itinere, …; di processo, di esito…; di efficacia di efficienza…)? • Quali obiettivi ha l’evaluando? • Quanto sono importanti validità, fedeltà, sensibilità? Decisore Fonti informative Impianto metodologico Evaluando  Metodo

45. Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi 3 – Accertamento delle risorse • Risorse = Cosa posso veramente fare? • Quali risorse economiche, di tempo, di risorse umane? • Quali risorse simboliche (conferimento di autorità, riconoscimento di autorevolezza)? • Quali risorse mandatarie (reale accesso alle fonti, capacità di attesa del mandante, disponibilità a rispettare e utilizzare i risultati, anche inattesi)? Risorse Reale disegno della ricerca Conferimento autorità Risorse  Metodo

46. Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi4.1 Esplorazione spazio semantico • Spazio semantico = Cosa valuto, esattamente? • Cosa intendiamo quando parliamo di…? • Cosa intendono loro quando voi dite…? • Quali sono gli elementi strategici, costitutivi, di…? Attori sociali Condivisione concetti Attenzione epistemologica Comprensione  Metodo

47. Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi4.2 Stipulazione valori valutativi • Valori valutativi = Da quale punto di vista valutare (= giudicare)? • Quali valori strategici, organizzativi, ecc. esprimono gli attori sociali? E l’utilizzatore? • Cosa ‘vale’ di più? Da quale punto di vista? • Quale ordine, quale logica? Decisore Attori sociali Esplicitazione valori Negoziazione di ‘una’ logica Valori  Metodo

48. Il disegno della ricerca valutativa secondo Bezzi4.3 Raccolta e analisi dei dati • Raccolta e analisi dati = Dove cerchiamo, come lo raccogliamo, cosa ne facciamo? • In quale ‘formato’ raccolgo le informazioni? • Come le tratto (matrice dei dati, analisi ermeneutica)? • Cosa ci faccio poi (restituzione ‘tecnica’; interpretazione negoziale; suggerimenti; …)? Bisogni, interessi, valori Definizioni operative Face validity Metodo  Utilizzo Dati

49. Il disegno della ricerca secondo Bezzi5 Sostegno e utilizzo della valutazione • Utilizzo = A cosa è servita la valutazione? • Il decisore (utilizzatore, sponsor) usa, userà, ha intenzione di far utilizzare i risultati della valutazione? • Quale forma di restituzione è possibile/prevista a coloro che hanno contribuito anche indirettamente? • E’ possibile una metavalutazione? • I costi della valutazione sono giustificati? Decisore Contesto Responsabilità del valutatore Valore aggiunto Utilizzo  Mandato val.

50. La valutazione dei piani di zona E' cruciale che essa avvenga sulla base di un disegno di valutazione, parte integrante del Piano stesso, che indichi quali sono le domande alla quale la valutazione deve rispondere, quali sono gli strumenti utilizzati per rispondervi, chi e quando svolgerà le attività necessarie.