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Néstor Mario Urrea Duque

REPUBLICA DE COLOMBIA. Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana 1998-2003. Néstor Mario Urrea Duque Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Santiago de Chile, Enero de 2004.

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  1. REPUBLICA DE COLOMBIA Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana 1998-2003 Néstor Mario Urrea Duque Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público Santiago de Chile, Enero de 2004

  2. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA • El Estado colombiano está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (Constitución Nacional Art.1°) • Colombia adoptó un modelo de descentralización en el cual los gobiernos subnacionales son autónomos frente a la ley, y donde el nivel central recauda la mayor parte de los recursos y dirige su utilización sectorial a través de un sistema de transferencias.

  3. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA Colombia cuenta con un área de 1.141.748 km2 está conformada por 32 departamentos los cuales a su vez se encuentran divididos en municipios y distritos. El número de municipios es de 1.092 y 4 distritos.

  4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA • Departamentos: Ejercen funciones administrativas, de coordinación, intermediación entre la Nación y los municipios y de complementariedad de la acción municipal. • Municipios: Les corresponde la provisión de los servicios públicos locales que determine la ley, (salud, vivienda, educación),construir las obras que demande el proceso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

  5. Qué se ha descentralizado • La prestación de los servicios de educación, salud, saneamiento básico, alcantarillado, agua potable y desarrollo agropecuario. • La principal fuente de recursos para financiar las competencias descentralizadas ha sido las transferencias condicionadas de ingresos corrientes recaudados por el gobierno nacional.

  6. Qué se ha descentralizado • Las principales fuentes de ingresos propios de los departamentos son los impuestos al consumo de licores, tabaco, cigarrillos el registro de bienes inmuebles y de vehículos. • Las principales fuentes de ingresos propios municipales son los impuestos a la propiedad (predial), a la industria y comercio y la sobre tasa a la gasolina. • El gobierno nacional maneja las principales fuentes de ingreso tributario del país, renta, ventas y comercio exterior.

  7. Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno Como % del PIB

  8. Composición de los Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno

  9. Los impuestos departamentales más representativos son el consumo de licores, cigarrillo y cerveza

  10. El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y comercio en los más grandes. 40 Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia 35 30 25 20 15 10 5 0.00 Todos Especial 1 2 3 4 5 6 Categorías Predial ICA Sobretasa Gas

  11. Los departamentos dependen de las transferencias nacionales

  12. La dependencia de las transferencias es mayor en los municipios de menores ingresos

  13. Problemas que motivaron las reformas de responsabilidad fiscal • Incremento de los Gastos • Crecimiento de los Ingresos propios a un ritmo inferior al de los gastos. • Aumento del Endeudamiento • Inflexibilidad de la estructura de ingresos (sustancial y procedimental)

  14. Gastos Municipales Crecientes Participación en el PIB Fuente: CGR, Cálculos DAF

  15. Gastos Departamentales Crecientes Pagos gobiernos departamentales ( como % del PIB) % PIB Fuente: CGR, Cálculos DAF

  16. Los Ingresos de recaudo propio municipales no financiaban los gastos de funcionamiento Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999(por categorías de municipios) Gastos funcionamiento 1999 Límite de gastos 2001 MUNICIPIOS Promedios de los municipios clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

  17. Los ingresos de recaudo propio departamentales no financiaban los gastos de funcionamiento Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999(por categorías de departamentos) Gastos/ICLD 1999 Límite Gastos/ICLD 2001 Promedios de los departamentos clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

  18. La brecha creciente entre ingresos y gastos, propició un mayor endeudamiento Saldo deuda administraciones centrales territoriales (pesos corrientes) Total a Sept./ 2000: $5.4 bill. Municipios (con capitales) Miles de millones Total 1990: $260.7mm Departamentos Información a Septiembre de 2000; No incluye entidades descentralizadas Fuente: CGR

  19. Reformas estructurales adoptadas para superar los problemas • Control al endeudamiento (ley 358/97) • Provisión de pasivos pensiónales (ley 549/99) • Reestructuración de pasivos (ley 550/99) • Distribución de Competencias y Recursos (ley 715/01) • Responsabilidad fiscal (617/00 y 819 de 2003)

  20. Control al Endeudamiento Territorial • La ley 358/97 definió indicadores de solvencia y sostenibilidad para la deuda. • Estableció programas de desempeño para entidades con endeudamiento excesivo. • Vinculó la capacidad de pago territorial con la calificación de la cartera bancaria.

  21. Provisión del Pasivo Pensional • Con la ley 549 se creó un fondo nacional con la función de identificar y provisionar el pasivo pensional (FONPET) • Se definieron rentas de destinación específica nacionales, departamentales y municipales para alimentar el fondo.

  22. Reestructuración de Pasivos Corrientes • Mediante la ley 550/99 se definieron mecanismos jurídicos de excepción para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes. • A cambió de inmunidad jurídica las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a través de un acuerdo con sus acreedores.

  23. Redefinición de Competencias y Recursos • A través de una reforma constitucional y la ley 715/01 se estabilizó el crecimiento de las transferencias de la Nación a las Entidades Territoriales. • La ley 715 precisó las competencias entre la Nación, los Departamentos y los Municipios en la prestación de servicios básicos.

  24. Límite a los Gastos de Funcionamiento • La ley 617 fijó límites a los gastos de funcionamiento de las Entidades Territoriales en función de sus ingresos de recaudo propio. • Endureció los requisitos para la creación de municipios. • Definió mecanismos para la fusión de municipios financieramente inviables.

  25. Transparencia y Responsabilidad Fiscal • La ley 819/03 establece la obligación de definir metas anuales de superávit primario para garantizar la sostenibilidad de la deuda. • Obliga a las entidades territoriales a hacer públicos sus resultados fiscales anualmente. • Refuerza los controles al endeudamiento y al gasto a través del proceso presupuestal.

  26. Resultados de las Reformas: Las E.T. pasaron de una situación de déficit a una de superávit % del PIB MM de $ 2002 2000 2000 2002 Gobernaciones -265 -0,15 0,02 45 Alcaldías -1.002 - 0,58 25 0,01 Entidades Descentralizadas -0,3 -768 -611 -0,44 Entidades de Seguridad Social -3.6 5 0 0 -34 687 -0,02 0,34 Empresas Públicas TOTALES -2,062 141 -1,19 0,07 Fuente : Banco de la República

  27. Resultados de las Reformas La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento departamental fue 16% en los noventa. MM de pesos de 2002 2001 2002 Variación real Gastos de Funcionamiento 2031 1.600 21% Servicios Personales 615 322 -48% 183 Gastos Generales 188 -3% Transferencias 1227 -11% 1095 Fuente : DAF

  28. Resultados de las Reformas: los gastos de funcionamiento de los municipios capitales disminuyeron en términos reales MM de pesos de 2002 La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento municipal fue 17% en los noventa. 2001 2002 Variación real 1898 1656 Gastos de Funcionamiento -13% Servicios Personales -20% 916 730 -3% Gastos Generales 192 186 Transferencias -7% 791 740 Fuente : CGR

  29. 10,00% 9,00% 8,00% 7,00% 6,00% Interna 5,00% Externa Total 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Resultados de las Reformas: la tendencia de la deuda territorial total es decreciente desde 1999 % del PIB a 30 de Septiembre de 2003 Fuente : Cálculos DAF con datos de la CGR

  30. Resultados de las Reformas: la deuda territorial se reestructuró con y sin garantía de la Nación Millones de pesos 31 de Diciembre de 2003 Deuda Reestructurada con 40% Garantía Nación Crédito Nuevo 100 % Garantía Nación Total Deuda Reestructurada DEPARTAMENTOS 383.327 965.332 55.833 668.380 359.505 MUNICIPIOS 857.118 TOTAL 1.051.708 1.822.451 415.339 Fuente : Dirección General de Crédito Público

  31. Resultados de las Reformas: mejoró el perfil de la deuda pública territorial • En promedio, la vida media de los créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años. • El margen sobre la DTF bajó de 2.9 a 1.7. • El pago del servicio de la deuda en los departamentos disminuyó 20% en términos reales de 2001 a 2002.

  32. 31/12/2000 31/03/2003 Nivel Calificación % Part./Total % Part./Total A 34,94% 41,57% B 41,92% 25,65% C 14,57% 18,98% Departamento D 5,91% 6,42% E 2,66% 7,38% Total Departamentos 100,00% 100,00% A 49,12% 62,46% B 16,14% 4,96% C 19,54% 3,05% Municipios D 11,26% 22,37% E 3,95% 7,16% Total Municipios 100,00% 100,00% Resultados de las reformas: mejoró la calidad de la cartera de la deuda interna territorial Fuente: Superintendencia Bancaria

  33. Resultados de las reformas: Gracias a la ley 550 se han reestructurado los pasivos Cifras en millones de pesos a 31 de Diciembre de 2003 Pasivos totales a Reestructurar Pasivos Reestructurados % del Total Reestructurado DEPARTAMENTOS 784.637 773.881 40% MUN. CAPITALES 866.674 713.487 37% 450.981 445.174 DEMAS MUN. 23% TOTAL 1.932.542 2.102.291 100% Fuente : DAF

  34. Las transferencias tendrán una tendencia creciente y estable en el futuro Transferencias Regionales ($MM constantes de 2000) 12,500 11,500 10,500 9,500 8,500 7,500 6,500 5,500 Año 2000: Caída en los ingresos corrientes 4,500 3,500 2,500 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Fuente: CONFIS.

  35. Resultados de las Reformas: beneficios adicionales Ha aumentado la transparencia fiscal Se han mejorado los sistemas de información de deuda subnacional. Se evitó la parálisis total de las ET, generando un esquema financiero viable y una organización sensata de atención a sus pasivos.

  36. Los Resultados se alcanzaron sin aumentar la deuda de la Nación El Saneamiento fiscal territorial se logró sin un rescate directo e incondicional de la Nación Los pasivos contingentes para la Nación resultantes de las garantías nacionales otorgadas para reestructurar deuda y ajustar nóminas equivalen a 0.6% del PIB. Todas las garantías están respaldadas por contragarantías líquidas y programas de ajuste fiscal.

  37. Problemas de la tributación Territorial En el nivel local • Distancia grande entre tarifas nominales y efectivas (predial e industria y comercio). • Vacíos Normativos creados por la ley. • Ausencia de un régimen propios de procedimientos. • Distorsiones provenientes de políticas de exención, tratamientos preferenciales, evasión y elusión.

  38. En el nivel intermedio • Impuestos Inelásticos (vicios) • Base Gravables inadecuadas y móviles • Excesiva afectación desde la ley • Superposición con impuestos locales • Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.

  39. Problemas de la tributación Territorial • En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la alta dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo. • Las E.T. tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas.

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