Aumentando la Inclusión Social a través de las Garantías Sociales

1. THE WORLD BANK Aumentando la Inclusión Social a través de las Garantías Sociales Segunda Reunión del Comité Inter-Americano de Desarrollo Social Organización de Estados Americanos Consejo Inter-Americano de Desarrollo Integral Octubre 23-24, 2007 Washington, DC.

2. Origen del Estudio • Este trabajo se ha llevado a cabo en respuesta a, y en colaboración con, el Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Organización de Estados American (OEA) y la Fundación para la Superación de la Pobreza (FUNASUPO), de Chile. • El Banco Inter-Americano (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (Department for International Development of the United Kingdom, DFID) también contribuyeron a este trabajo. . • Existe creciente interés en diversos actores internacionales por analizar y entender el rol que políticas sociales fundamentadas en principios de derechos puede tener en la provisión de servicios y la gobernabilidad de los países.

3. Antecedentes Generales • El trabajo se fundamenta en el análisis de 8 estudios de casos (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú, Uruguay) de la Región más el caso de Sud-Africa. Todos los estudios de casos fueron llevados a cabo por equipos nacionales. • Resultados preliminares de este trabajo fueron discutidos con representantes del Gobierno de Chile (Ministerio de Planificación, MIDEPLAN), la Organización de Estados Americanos, el Banco Inter-Americano, CEPAL, DFID, UNICEF, OHCHR, de los equipos de investigación nacionales y representantes de la sociedad civil en un taller organizado por la CEPAL en Santiago de Chile, entre el 2 y el de 4 de 2007. • Un informe borrador resumiendo los resultados de los cuatro casos iniciales (Chile, Guatemala, Peru and Uruguay) fue circulado entre especialistas para recibir comentarios en Junio pasado. • Todos los resúmenes de los informes por país y el reporte consolidado se encuentran disponibles y pueden ser bajados del sitio web del Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/

4. Derechos Humanos y Desarrollo • Los “derechos” son concebidos como demandas legítimas que dan origen a deberes y obligaciones . • Un régimen de derechos es un sistema de derechos que se deriva de un orden reglamentario o fuente de autoridad • La perspectiva de derechos contribuye al desarrollo sustentable a través de dos vías principales: • Reduce los riesgos socio-políticos por medio de su énfasis en la justicia y la inclusión social y la no-discriminación • Crea instituciones más fuertes y equitativas, que son centrales para fortalecer la democracia y la gobernabilidad

5. Un Enfoque de Derechos en Política Social Involucra • La definición y comunicación masiva de los derechos, facultades y estándares involucrados; • La disponibilidad de mecanismos de reparación y reclamo a los cuales los ciudadanos pueden recurrir cuando no se materializan los mínimos sociales garantizados; • Un compromiso a la provisión equitativa de los derechos especificados para todos.

6. Garantías Sociales y el Pacto Social/Fiscal Modelo básico del Pacto Social/Fiscal en los estados de bienestar en América Latina Ciudadanos Estado Servicios Públicos Impuestos

7. Pacto Social/Fiscal SPF2 –modificado por el modelo neoliberal- en la mayoría de los países de ingresos medios Ciudadanos Estado Servicios Públicos Regulación de proveedores privados Protección Financiera Impuestos Co-producción de servicios

8. Temas a ser considerados en la transición entre SFP1 a SFP2 • Equidad: Sectores sociales tienden a segmentarse entre aquellos que pueden acceder a servicios privados de alta calidad y aquellos que no pueden. • Transparencia: Cuando el Estado es visto como proveedor, el proceso de fijar normas y estándares es claro. En el caso de SFP2 el rol del estado es menos claro. • Responsabilidad social: La responsabilidad por asegurar que todos los ciudadanos tienen acceso a los servicios básicos se hace menos clara. Esto puede socavar la relación entre los ciudadanos y el Estado, erosionando la cohesión social y la solidaridad

9. Reconstruyendo los Pactos Sociales y Fiscales a través de las Garantías Sociales • Las Garantías Sociales proveen un mecanismo para reconstruir el SFP ya que dan: • Un marco claro de los mínimos sociales (estándares mínimos) que pueden ser revisados en forma permanente • Un marco base para establecer equidad en el acceso entre diferentes grupos sociales • Un marco base para que los ciudadanos puedan reclamar en el caso que las estándares mínimos no se cumplan • Un proceso de participación ciudadana para el desarrollo de un sistema público-privado de provisión de servicios • Los Ministerios de Desarrollo social están bien posicionados para liderar y monitorear un sistema de garantías Sociales

10. De los Derechos a las Garantías Sociales • Las Garantías Sociales son un conjunto de mecanismos legales y administrativos que especifican derechos y obligaciones que los estados pueden desarrollar para asegurar acceso a ciertos bienes y servicios • Mientras los derechos económicos, sociales y culturales deben ser realizados progresivamente, las garantías sociales acordadas implican obligaciones inmediatas que deben ser revisadas periódicamente. • Las Garantías Sociales son definidas de una manera precisa en referencia a titulares de derechos también específicos. Ellas deben tener una expresión legal que indique la responsabilidad explicita del estado. • Las Garantías Sociales son definidas de una manera precisa en referencia a titulares de derechos también específicos. Ellas deben tener una expresión legal que indique la responsabilidad explicita del estado.Las GS operativizan los derechos.

11. Las Garantías Sociales, para ser tales, deben responder a un conjunto esencial de dimensiones o sub-garantías: • Acceso: Asegura que los titulares de un derecho tengan acceso a un conjunto de bienes y servicios previamente definidos. • Calidad: Asegura que los bienes y servicios provistos sean entregados de acuerdo a patrones de calidad establecida previamente. • Protección financiera: Asegura que los individuos que no pueden solventar por si mismos los costos del servicio entregado, puedan acceder al financiamiento del mismo. • Participación y Revisión Continua: Asegura que las garantías acordadas sean revisadas progresivamente de acuerdo a la disponibilidad de recursos, riesgos emergentes, consensos sociales y políticos y el avance de la ciencia y la tecnología • Mecanismos de Exigibilidad: Aseguran que los individuos o grupos sociales puedan reclamar y exigir el acceso a los servicios garantizados a través de mecanismos judiciales y no judiciales.

12. La Evolución del Sistema de Salud en Chile: Una Historia Promisoria • La Evolución del Sistema de Salud en Chile: Una Historia Promisoria • Con anterioridad a 1980, el sistema de salud chileno era fundamentalmente público, financiado a través de la seguridad social de corte solidario y fondos públicos. • Luego de las reformas de 1981, emergió un sistema dual, en donde los trabajadores podían estar afiliados en el sistema público (a través de un fondo nacional de salud), o con proveedores privados de seguros de salud asociados a los riesgos individuales. • Como resultado, el sistema de salud estaba fuertemente segmentado, con diferencias claras en la calidad y oportunidad en el acceso a los servicios entre grupos sociales. • En el año 2004, la ley 19,966 estableció el Régimen Explicito de Garantías en Salud, o plan Auge. Subsecuentemente, se estableció: (i) una lista de condiciones médicas (patologías) a ser cubiertas, (ii) los fondos para garantizar la financiación del acceso a los servicios y las normas para lograr financiamiento adicional, (iii) sistemas de acreditación y certificación de proveedores. También se creó la Superintendencia de Salud, con objeto de regular y monitorear el sistema

13. Garantías Explícitas en Salud en el Plan Auge • Acceso: Define en detalle los servicios a que tienen derecho los titulares tanto en el sistema público y privado. • Calidad: Define procesos de acreditación y certificación para los proveedores de servicios. • Oportunidad: Estipula que los servicios se entreguen en forma oportuna, definiendo los tiempos máximos de espera para los servicios garantizados. • Protección financiera: Define los niveles de co-pago, como así también el máximo que los hogares desembolsarán al año. • Mecanismos de Exigibilidad: • Administrativos a nivel local: reclamos directos al proveedor público o privado • Administrativos a nivel nacional: reclamos ante la Superintendencia de Salud • Reclamo Judicial ante los tribunales de justicia

14. Plan Auge: Resultados Promisorios • El Plan ha expandido la cobertura de enfermedades con alta incidencia de 42 patologías al inicio del programa a 72 en el año 2008. • El 69% de la población considera que en general el sistema de salud en Chile ha mejorado luego de la implementación del Plan Auge. • El 39% de los usuarios reporta que con el nuevo sistema se sienten más protegidos. • El 60% de los afiliados al proveedor público y un 59% de aquellos en el sistema privado reportan que los servicios han mejorado en rapidez y calidad con la introducción del Plan Auge.. • El 42% de los pacientes de Auge encuentran que los servicios cubiertos son mejores que aquellos que no forman parte del régimen de garantías explicitas en salud.

15. Resumen de los Beneficios que se pueden lograr al Adoptar un enfoque de Garantías Sociales • Un marco institucional / organizacional para la planificación y el monitoreo de reformas y nuevos programas sociales • Incremento en la eficiencia y equidad en la entrega de servicios como resultado de la adopción del enfoque de derechos • Mayor transparencia y contraloría de los proveedores de servicios. Mecanismos oportunos de reclamo cuando el acceso, la calidad, o cualquier otra dimensión de una sub-garantía no se cumple satisfactoriamente. Se fomenta el empoderamiento de grupos vulnerables asegurando que los mecanismos de exigibilidad y reclamo están disponibles a ellos. • Se fortalece la participación de diversos actores sociales en la definición de los mecanismos de satisfacción de las garantías. • Dada el carácter técnico de las garantías sociales (definiciones claros,mecanismos operacionales, presupuesto), se aumenta la capacidad de los gobiernos para enfrentar temas de gran sensibilidad política.

16. Potenciales Usos del Marco de las Garantías Sociales • Transformar programas de corto plazo exitosos en políticas de largo plazo (por ejemplo el programa PANES en Uruguay). • Consolidar mecanismos de monitoreo y de reclamos de la calidad de los servicios (por ejemplo en el caso de la expansión en la cobertura de la educación básica, como ha sido en el Perú). • Traducir avances en la definición legal de los derechos económicos y sociales (como en el caso de los Acuerdos de Paz en Guatemala), en programas operacionales específicos que pueden ser monitoreados. • Utilizar mecanismos participativos, que se dan en distintos países de la región, para recibir insumos de discusión y mejorar en forma continua el contenido y la implementación de programas sociales.

17. Lecciones de la Experiencia de Sud-Africa • Alternativas judiciales para la consecución de los derechos económicos y sociales: • La constitución contiene un claro lenguaje para la provisión de los derechos económicos, sociales y culturales (ESC), respaldados por un activa corte constitucional. • Reformas judiciales que permiten la intervención de la sociedad civil representando intereses de gripos sociales (y no solo individuos): (i) Locus: Provisiones técnicas en la constitución que permiten a grupos de la sociedad civil representar a grupos cuyos derechos han sido afectados; (ii) Amicus curiae (amigo de la corte). • Mecanismos cuasi-judiciales (por ejemplo la Comisión Sud-Africana de Derechos Humanos)

18. Recomendaciones de Política (I) • Para establecer un sistema de Garantías Sociales se requiere un substrato fiscal sustentable, para esto es necesario establecer también un pacto social, como instrumento político que permite llegar a un pacto fiscal. • Además de una base fiscal sólida, un sistema de garantías sociales requiere establecer marcos normativos, institucionales, y operacionales apropiados. • Se requiere de un fuerte liderazgo político e institucional. Los ministerios de Desarrollo Social están en una posición privilegiada para avanzar en la integración y colaboración entre los distintos ministerios del sector social (educación, salud, vivienda, etc.)

19. Recomendaciones de Política (II) • Es necesario promover emprendimientos conjuntos entre el sector público, privado y la sociedad civil. La realización de los derechos económicos y sociales ya no esta solamente fundamentada en la capacidad del sector público. • Es esencial contar con instituciones de monitoreo independientes para asegurar una retroalimentación oportuna a los decidores políticos. • Se requiere la participación de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de las garantías sociales. • Se requieren mecanismos relevantes (eficientes) de exigibilidad y reclamo a nivel administrativo, cuasi-judicial y judicial. • Analíticamente, el enfoque de Garantías Sociales puede proveer una base para el monitoreo entre países de un sistema de provisión de servicios sociales basado en la perspectiva de derechos.